История и проблемы взаимоотношений федерального Центра
с республиками и регионами в Российской Федерации
в 1991-1994 годах
Масштабы и глубина социально-экономических и политических
преобразований, проводимых в России в XX веке, способствовали
концентрации полномочий в области государственного управления
и становлению унитаристско-централизаторской его модели. Однако
сбои, которые стали возникать в этой сверхцентрализованной,
иерархичной, жестко структурированной модели в конце столетия,
потребовали проведения ее модернизации.
Но этот процесс был осложнен рядом факторов, в том числе
личными интересами высшего партийно политического руководства,
проводившего в те же годы смену верхнего эшелона политической
элиты СССР. В результате был дан толчок дезинтеграционным
тенденциям, которые получили дополнительное ускорение с началом
противоборства Президента СССР, Генерального секретаря ЦК
КПСС М.С.Горбачева с руководителем Российской Федерации Б.Н.Ельциным.
Принятие 12 июня 1990 года Декларации о суверенитете Российской
Федерации, в которой утверждался приоритет республиканских
законов, открыло путь трансформации унитарного союзного государства
с элементами федерализма в конфедеративное государственное
объединение. Следствием стало превращение процесса модернизации
государственных структур в их демонтаж.
Особенности возрождения российской государственности были
вызваны тем, что, во-первых, все государственные институты
пришлось создавать практически с нуля. В годы существования
Советского Союза российская центральная и местные политические
элиты, являясь частью общесоюзной, были менее влиятельны и
престижны, профессиональны, чем политические элиты других
республик СССР. Во-вторых, нерешенностью вопроса - создаются
ли новые суверенные республики на территории Российской Федерации,
что предполагает участие сторон в переговорном процессе для
определения пределов и порядка перераспределения прав, функций
и компетенции, или же они возрождаются, восстанавливая исторические
традиции местной государственности, тогда вся полнота функций,
компетенции и прав является естественной принадлежностью такого
государства вне зависимости от мнения центральной власти при
одновременном обеспечении приоритетных позиций представителей
титульной нации. В-третьих, стремлением обеспечить контроль
над ранее союзной, а теперь словно бы ничейной собственностью,
расположенной на той или иной территорией, что вызывало обострение
политических столкновений федерального центра с властями российских
республик и регионов.
События августа-декабря 1991 года, уход с политической арены
как союзного руководства, так и организационных структур КПСС,
скрепляющих страну, привели к тому, что существование полностью
суверенной России началось в условиях еще не сформированного
центрального государственного аппарата и достаточно сильных
центробежных тенденций в стране. При этом основное противоборство
шло вокруг определения объема политических, правовых, экономических
и финансовых прав и компетенции, передаваемых субъектами федерации
Москве. В первое время ситуация развивалась в соответствии
с лозунгом Б.Н.Ельцина - "берите суверенитета столько, сколько
сможете проглотить".
На процесс политико-экономической дезинтеграции России определенное
влияние оказал ряд факторов. В частности, кpушение механизма
администpативно-хозяйственного упpавления экономикой, в то
время как еще только фоpмиpовался новый, способный обеспечивать
упpавление посpедством pыночных pычагов, сеpьезно затpуднили
pуководство из единого центpа пpомышленностью и сельским хозяйством.
Разpыв связей с экономиками сувеpенизиpовавшихся союзных pеспублик,
pанее обеспечивавших деятельность взаимосвязанной и взаимозависимой
единой экономической машины Советского Союза, заставил политических
и административно-хозяйственных лидеров отдельных субъектов
Российской Федеpации пpиступить к поиску новых экономических
паpтнеpов, причем, как пpавило, вне влияния центpальных стpуктуp
госудаpственной власти.
Следует также отметить, что провозглашение принципа разделения
властей в качестве доминанты государственного строительства
Российской Федерации не исключило преобладания в федеральном
центре структур исполнительной власти во главе с Президентом
Б.Н.Ельциным. Он попытался создать сильную исполнительную
вертикаль (назначаемые главы администраций и представители
Президента на местах), заложив в основу складывающегося механизма
государственного управления унитаристские начала российской
государственности. Не случайно в конце 1991 года было принято
решение образовать для проведения социально-экономических
преобразований правительство под личным руководством Президента,
наделенного чрезвычайными полномочиями. Высшие представительно-законодательные
институты в большей степени воздействовали на процесс законотворчества,
но и там Президент, издавая соответствующие Указы, блокировал
те начинания парламентариев, которые, по его мнению, находились
в противоречии с намеченным им направлением политических и
социально-экономических преобразований.
В то же время, основные принципы работы правительства, возглавляемого
Б.Н.Ельциным (ответственность лишь за макроэкономические проблемы,
отказ от государственного управления многими процессами в
экономике страны, центральное государственное руководство
лишь координирует хозяйственную деятельность) способствовали
еще большей потере управляемости экономики из единого центра,
разрушению экономических связей. В результате республиканско-региональные
политические и административно-хозяйственные элиты укрепили
свои позиции. Их состав оказался более стабильным, чем федеральных.
Местные чиновнические и политические круги, объединенные неформальными
связями и определенными организационными структурами, получив
в свои руки контроль и регулирование процессов средне- и микроэкономического
уровней, упрочили влияние на население субъектов Федерации.
Лишившись партнера для переговоров на федеральном уровне,
оно нашло его на уровне республик, краев и областей в лице
республиканско-региональных политических представителей, заинтересованных
в поддержке на местах в неизбежном противостоянии с центральными
властями.
В конце 1991-1992 году продолжался процесс "раскола" страны
на два "государства" - в Советском Союзе автономии и края
с областями были одинаково бесправными перед центральными
властями, а теперь - республики стали обладать большими правами,
чем остальные субъекты Федерации. В результате на уровне отношений
центр-республики стала существовать федерация с элементами
конфедерации, а на уровне центр-регионы - унитарное государство.
Федеративный Договор 30 марта 1992 года, несколько смягчив
внутриполитический конфликт в стране, закрепил неравноправное
положение краев и областей в сравнении с республиками и не
смог полностью нейтрализовать дезинтеграционные процессы в
Российской Федерации.
Противоречия, возникшие весной 1992 года между федеральной
испольнительной и представительно-законодательной ветвями
государственной власти, начали оказывать влияние на противостояние
республиканско-регионального руководства с центром, которое
к тому же стало приобретать экономический фундамент. И хотя
федеральное правительство пыталось восстановить управление
экономическими процессами на территории страны, перейдя от
их координации к контролю за ними, к лету 1992 года десятки
республик, краев, областей (в частности, Татарстан, Башкортостан,
Якутия, Удмуртия, Новосибирская, Тюменская, Самарская области)
задерживали или прекращали поставки налогов или текущих денежных
средств в федеральный бюджет. Более того, они начали проводить
самостоятельную политику в области ценообразования на определенные
товары, производимые на их территориях.
Первые признаки интергационных процессов проявились лишь
на летне-осеннем переломе 1992 года. Они были связаны с событиями
вне границ Российской Федерации - вторжением войск Тбилиси
в Абхазию. Кремль заявил о нерушимости территориальной целостности
России, зафиксировав рамки центробежных процессов в РФ. Одновременно
этот конфликт продемонстрировал руководству северокавказских
республик необходимость существования центральной федеральной
власти, хотя бы в качестве посредника в разрешении тех противоречий,
которые возникают между республиками и государствами Кавказа.
Власти и население этого региона начали требовать от Президента,
Верховного Совета и правительства России введения чрезвычайного
положения в местностях, прилегающих к закавказским республикам,
дабы обезопасить себя от перенесения конфликта на российскую
территорию. Однако апелляция к административно-силовым методам
нейтрализации дезинтеграционных процессов не имела позитивных
последствий.
В начале октября 1992 года Президент России выступил с призывом
децентрализовать федеральную власть и постепенно переместить
центр тяжести реализации реформ на республиканско-региональный
уровень, ограничившись, правда, общими фразами и не предложив
разработанный механизм перераспределения компетенции между
федеральными и местными властными структурами.
Но в это же время в отдельных местностях Российской Федерации
стали раздаваться открытые призывы к конфедерализации страны.
Уже не только Татарстан провозглашал верховенство республиканских
законов над федеральными, но и руководство Башкортостана включило
такие же статьи в проект Конституции своей республики. Официальные
органы Конфедерации горских народов Кавказа выступили с предложением
трансформировать в самом ближайшем будущем эту общественно-политическую
организацию в конфедерацию республик на Северном Кавказе.
Стремясь противодействовать этим центробежным тенденциям,
Б.Н.Ельцин сформировал Совет Глав Республик из президентов
республик, входящих в состав России. Одновременно он не исключал
возможность "передать республикам прав, может быть даже больше,
чем в Федеративном Договоре" в процессе подготовки проекта
новой общефедеральной Конституции. Однако это решение, нарушая
хрупкий паритет между республиками, краями и областями, не
способствовало "подавлению" тенденций "конфедерализации" страны,
которые все более и более становились доминирующими в политической
жизни. В конце октября 1992 года, после начала столкновений
между осетинами и ингушами, Президент РФ впервые не исключил
возможности использования силовых методов для защиты территориальной
целостности страны и государственных интересов, а также введения
прямого президентского правления.
В начале ноября 1992 года два политических решения (в Москве
- о введении режима чрезвычайного положения в двух республиках
Северного Кавказа, Северной Осетии и Ингушетии, и в Казани
- о принятии новой республиканской Конституции) превратили
вопрос о единстве и территориальной целостности РФ в краеугольный
камень политической жизни страны. Так, рабочее совещание с
участием председателей четырех Верховных Советов и десяти
областных Советов ассоциации "Большая Волга", проходившее
в Самаре в конце октября, высказало озабоченность ущемлением
центральной властью интересов республик и регионов, защищенных
недавно заключенным Федеративным Договором. Становилось все
более очевидным, что источники центробежных тенденций коренятся
не столько в национальных, сколько в региональных особенностях
российской жизни и в отсутствии разделения прав и компетенций
между центральной и местной политической элитами, между центром
и периферией. События на Северном Кавказе и в Татарстане показали,
что местные политические элиты готовы использовать военный
(Ингушетия) и мирный (Татарстан) способы разрешения проблемы
суверенизации государства и определения его границ. Опасения
за территориальную целостность России снизили на какое-то
время накал политической борьбы и уменьшили давление на Президента
РФ и структуры исполнительной власти со стороны как непримиримой,
так и конструктивной оппозиции. Федеральный центр, стремясь
"обойти" проблему неравноправия республик и регионов в системе
государственного управления России, выдвинул предложение,
высказанное первым заместителем Председателя Совета Министров
В.Ф.Шумейко - создать 5-10 крупных региональных объединений,
своеобразных центров по проведению социально-экономических
преобразований, ибо для всей страны не может быть единой модели
реформ.
Но, как и следовало ожидать, политическая элита собственно
русских краев и областей не согласилась с их приниженным статусом
и в ноябре начала открытую борьбу за равноправие субъектов
Федерации. Во время ноябрьско-декабрьского VII съезда народных
депутатов влиятельный глава администрации Иркутской области
Ю.А.Ножиков заявил, что "никогда территории краев и областей
не согласятся со своей ущербностью в области политики и экономики".
Главы 53 российских регионов создали "Союз губернаторов",
чтобы посредством этой представительной организации оказывать
влияние на центральные органы власти. В ряде краев было высказано
пожелание добиваться предоставления таких же прав как у республик,
входящих в РФ, по меньшей мере в решении вопросов, имеющих
региональное значение. При этом дело не ограничивалось борьбой
за повышение статуса краев и областей до уровня республик.
Параллельно набирали силу тенденции формирования межрегиональных
союзов и макрорегиональных объединений. В последних создавались
определенные организационные структуры с координирующими функциями.
Эти шаги политической элиты российских краев и областей серьезно
сузили поле маневра центральной федеральной власти. И нейтрализовали
идею тогдашнего государственного секретаря при Президенте
РФ Г.Э.Бурбулиса о создании "асимметричной федерации", в соответствии
с которой различные ее субъекты могли в разной форме осуществлять
свои полномочия.
К концу 1992 года в центральном федеральном руководстве сформировались
два подхода в отношениях с республиканскими властями. На Северном
Кавказе центр находил взаимопонимание с местными политическими
элитами, согласными с существующим государственным статусом
республик. Они рассчитывали на силовую поддержку со стороны
Кремля, чтобы избежать эскалации внутриполитической напряженности.
Одновременно Москва в отношениях с поволжскими, уральскими
и сибирскими республиками "не замечала" некоторые их заявления
и действия, включая оспаривание существующих внутрироссийских
административных границ.
Начало 1993 года знаменовало собой продолжение борьбы российских
регионов за равноправие. Порой некоторые российские территории,
формально не выступая за изменение статуса, предлагали расширить
компетенцию некоторых органов межрегиональной и местной власти.
В частности, при ассоциации "Сибирское соглашение", в которую
входят российские области от Томска до Читы, был создан координационный
совет по внешнеэкономической деятельности во главе с председателем
Красноярского краевого Совета народных депутатов В. .Новиковым,
а также по инвестициям.
Но почти одновременно руководство отдельных республик предпринимало
шаги, направленные на фактическую конфедерализацию страны.
Члены СГР, ставя под сомнение объем полномочий и прерогативы
федеральной власти, предложили ей проводить консультации с
лидерами республик по внешнеполитическим вопросам, кадровому
составу федерального правительства, строить систему власти
на основе не Конституции, но Федеративного Договора и двухсторонних
договоров с субъектами Федерации.
Работа Конституционного совещания, инициируемая Президентом
РФ, показала, что Б.Н.Ельцин не смог подчинить себе его участников.
В ходе его заседаний представители большинства субъектов Федерации
стремилось оказывать доминирующее влияние на формирование
Конституции страны.
Иными словами, к осени 1993 года в политической и экономической
жизнии России причудливо переплетались унитаристские, федералистские
и конфедералистские тенденции развития. События 3-4 октября
оказали определенное воздействие на их соотношение.
В результате кровавых событий в центре Москвы потерпели поражение
сторонники федеративного устройства Российской Федерации.
Подтверждением того, что на передний план в федеральной политической
элите вышли приверженцы унитаристского устройства России,
явилась не только принятая в декабре 1993 года Конституция,
обеспечившая сверхконцентрацию прав в руках главы государства,
но и указ Б.Н.Ельцина о том, что главы администраций в краях
и областях не будут избираться, их будет назначать и увольнять
Президент РФ. Попытки региональной политической элиты легитимировать
свои позиции избирательной процедурой продолжаются до сих
пор, но глава государства по-прежнему выступает против выборов
"губернаторов" до появления соответствующих федеральных законов.
Однако в стремлении создать жестко иерархичную вертикаль
исполнительной власти и таким образом "скрепить" государственную
машину Российской Федерации Пpезидент Б.Н.Ельцин и пpавительство,
как и следовало ожидать, столкнулись со многими проблемами.
Силовое устранение высшего федерального законодательно-представительного
органа, правовое давление и экономические санкции в отношении
тех субъектов федерации, которые продолжали проводить политику,
отличную от центральной, не смогли нейтрализовать центробежные
процессы. Правовой механизм взаимоотношений между федеральной
властью и республиканско-региональным руководством так и не
был сформирован, а местные политические и административно-хозяйственные
элиты успели за прошедшие месяцы подчинили себе не только
исполнительные, но и законодательно-представительные органы
субъектов федерации.
Не удалось остановить углубление структурного кризиса, переживаемого
страной. Одной из форм его проявления на уровне федеральной
власти явился рост нестабильности в государственной структуре
Российской Федерации, который потребовал, в частности, постоянного
контроля президента не только за стратегическим курсом Совета
Министров, но и даже за его тактическими шагами. В июне 1994
года Президент своими указами завершил формирование единой
бюрократической системы государственного регулирования экономикой,
во главе которой встал сам глава государства. В то же время
аппарат Президента в ряде случаев уже не в состоянии обеспечить
выполнение своих распоряжений юридическими механизмами на
некоторых территориях РФ. Например, мордовский лидер Николай
Бирюков в ответ на предложение президентской Администрации
привести законы Мордовии в соответствие с Конституцией России,
одобренное резолюцией Бориса Ельцина, заметил, что они носят
рекомендательный характер и необязательны для исполнения.
Однако исполнительная власть постепенно лишается все большего
числа рычагов воздействия на ситуацию в республиках и регионах.
Уровень цен в стране на продукцию, которая ранее позволяла
федеральному руководству концентрировать финансовые ресурсы
для последующего перераспределения, постепенно приближается
к мировым. В результате у федерального премьера и министров
остается все меньше возможностей сохранять центральный административно-распределительный
механизм, являвшийся стержнем "жестко-иерархичной" государственной
машины.
При этом существующая на местах двойственность "федеральных
наместников" - и главу администрации, и представителя президента
назначают в Москве - расшатывает структуры государственной
власти. Отношения между ними, как правило, далеки от толерантных.
Порой вялотекущее противоборство обостряется, как, например,
в Вологодской области, Краснодарском крае или в некоторых
регионах Центральной России.
Большинство республиканско-региональных политических и административно-хозяйственных
элит выдвинули на первый план защиту интересов своих территорий
как в политической, так и экономической сферах. В частности,
в некоторых республиках были приняты решения о введении института
президента, чтобы, исключив возможность появления "наместника"
Москвы, упрочить суверенитет субъекта федерации.
В условиях, когда руководство субъектов федерации продолжает
политику, направленную на перераспределение прав, компетенции
и полномочий между федеральными и республиканско-региональными
властями надежды, Москвы обеспечить контроль над этими процессами
посредством кадровых "сдержек и противовесов" представляются
достаточно эфемерными. Дело в том, что регионы все более удачно
подводят экономическую базу под свои политические требования.
Эта база носит не только промышленно-сельскохозяйственный,
но и банковский характер. В частности, на Дальнем Востоке,
в Центральном, Уральском, Восточно- и Западно-Сибирском регионах
стали развиваться территориальные банковские системы, которые
обаладают значительными денежными ресурсами и способны уже
работать в автономном от Москвы режиме, правда, пока не очень
значительное время. Представители регионов не только выдвигают
претензии федеральному центру из-за недостаточной, по их мнению,
самостоятельности в осуществлении внешнеэкономической деятельности,
но представляют Правительству и Президенту разработанные в
межрегиональных и макрорегиональных экономических ассоциациях
программы развития той или иной российской территории, ставят
вопросы об адекватности внешнеэкономических акций центральной
власти национально-государственным интересам России. Некоторые
из местных влиятельных экономических институтов выступают
за вытеснение из своих структур московских посредников и коммерсантов,
создавая "регионально чистые" хозяйственные организации. Кроме
этого, продолжается практика задержки выплат в фонд социального
страхования, занятости, Пенсионный фонд, а также в федеральный
бюджет даже в тех краях и областях, руководители которых известны
лояльностью в отношении Москвы.
В конце июня 1994 года главы администраций 22 областей РФ
собрались в Новгороде на совещание "Союза губернаторов России".
В ходе обсуждения путей реализации экономической реформы,
статуса губернаторов и деятельности их Союза, они выработали
определенную программу, которую готовы представить Борису
Ельцину. Очень существенно то, что большинство участников
совещания выступили за сохранение нынешней практики назначения
глав администрации, по меньшей мере, до тех пор, "пока не
заработает закон о местном самоуправлении". Представляется,
что это свидетельствует о согласии местной политической и
административно-хозяйственной элиты на "верхушечное" проведение
преобразований в стране. Похоже, что они надеются решить все
возникающие проблемы в "узком кругу" нынешнего истеблишмента
без привлечения широких народных масс.
Но, как и следовало ожидать, даже в этом "узком кругу" существуют
различные точки зрения на ход реформ, на полномочия центра,
республик и регионов в проведении преобразований. В частности,
президент Татарии Минтемир Шаймиев считает, что Центр должен
решать стратегические вопросы, "и если Москва будет решать
их плохо, то мы посмотрим, не стоит ли сократить ее полномочия".
Более того, по его мнению, новые отношения между Москвой и
Казанью должны стать нормой для всей федерации. Иными словами,
глава одного из субъектов федерации не исключил возможность
существенного сокращения полномочий Москвы даже в стратегических
вопросах. Похоже на то, что Минтимер Шаймиев завуалированно
зафиксировал цель, которую поставила перед собой часть политической
элиты Татарстана, - дальнейшая конфедерализация России и,
в перспективе, выход республики из состава федерального государства.
Эти высказывания Президент Татарстана обнародовал через несколько
месяцев после подписания договора между Москвой и Казанью
о разграничении предметов ведения и полномочий федерального
центра и Татарии. В результате указанного соглашения руководство
Татарстана, "переключив" на себя многие рычаги экономической
и политической власти на территории республики, по-прежнему
продолжает получать значительные дотации из федерального бюджета,
не выполняя свои экономико-финансовые обязательства перед
Москвой.
Иными словами, заключенный договор не укрепил государственную
власть в Российской Федерации, сохранив территориальную целостность
страны, но усилил позиции тех политических и административно-хозяйственных
сил в федеральном руководстве, в республиках и регионах, которые
выступают за перераспределение власти в России в пользу местных
элит. Подтверждением этого служат декларации некоторых лидеров
поволжских республик, а также заявления председателя Совета
Федерации В.Ф.Шумейко во время поездки в Благовещенск, что
он как руководитель сената сделает все возможное для передачи
региональным властям максимума полномочий. По его мнению,
может быть полезным получение некоторыми российскими республиками
статуса субъекта международного права. Показательны и последние
высказывания Президента Бориса Ельцина о том, что "только
на конституционно-договорной основе можно распределить полномочия
без угрозы для государственной целостности России и ущемления
интересов ее субъектов".
К осени 1994 года практически ни одна из политических и экономических
проблем, существовавших между российским Центром и территориями
в течение последних трех лет, не была решена. Политика Кремля
в отношении определения объема прав и компетенции субъектов
федерации постоянно колеблется в зависимости от интересов
главы государства. Руководители же одних субъектов федерации
выступают за сохранение едва ли не унитарного государства
с предоставлением существенных полномочий местным политическим
и административно-хозяйственным элитам. Другие - за продолжающуюся
дезинтеграцию страны и формирование самостоятельных государств.
Взаимоувязыванию столь противоречивых интересов и будут, по
видимому, подчинены основные усилия представителей федеральной
и местной политической и административно-хозяйственной элит.
Неудача в выработке взаимоприемлемого компромисса сохранит
имеющиеся противоречия и может привести к резкому обострению
внутриполитической ситуации, особенно учитывая то, что страна
просто не выдержит как реанимации модели унитарного государства,
так и дальнейшей конфедерализации.
В.А.Миронов
Если вас заинтересовала данная страница, возможно, вам будут интересны сайты по следующим ссылкам:
|
