Политические последствия сентябрьских трансформаций

Проблемы формирования региональной политики. Вплоть до декабря складывалось впечатление, что региональную политику теперь будет проводить не Центр, а сами регионы через своих представителей в правительстве. Когда правительство Е.Примакова только приступило к выполнению своих обязанностей, речь шла о простом "пакте о ненападении": региональные элиты продолжают обеспечивать политическую поддержку кабинета в обмен на полученные финансовые полномочия и невмешательство Центра в их "внутренние" дела.

В октябре федеральное правительство продолжило воспроизводить внутренне противоречивую политику. С одной стороны, Центр заявил о своих намерениях ужесточить отношения с губернаторами, с другой - принялся налаживать с ними "союзнические" отношения. Региональная политика строилась по схеме сентябрьского политического балансирования. Правительство также попыталось сыграть на балансе интересов губернаторов и глав местного самоуправления, что значительно сократило возможности маневра для администрации Президента.

Отношения премьер-министра с региональными лидерами развивались "по синусоиде". В конце сентября прошла широко разрекламированная встреча Е.Примакова с губернаторами. Председатель правительства выступил достаточно жестко, в духе своих первых заявлений о необходимости упорядочивания региональной политики. В частности, было вновь заявлено о проекте закона, позволяющего отстранять от должности губернаторов, нарушающих Конституцию. Это определило общий неблагоприятный фон совещания. Губернаторы публично и в кулуарах выражали недовольство попытками Центра "накинуть на них узду", ссылаясь на то обстоятельство, что они избраны народом. Тем временем премьер в жесткой форме довел до их сведения и другую свою позицию - о необходимости полной и своевременной уплаты регионами налогов. Обещания же Е.Примакова оказались куда более расплывчатыми: говорилось о намерениях поделиться с регионами федеральной собственностью, о чем вели речь и прежние кабинеты министров; был обещан учет мнения губернаторов при разработке антикризисной программы.

Не оправдались и надежды региональных лидеров на создание президиума правительства. Широко разрекламированная идея включить в его состав руководителей межрегиональных ассоциаций обернулась профанацией. Долгое время оставались неясными права членов президиума и сам статус этого органа. В итоге он оказался чем-то вроде "малого совмина", включающего верхушку правительства (премьер-министр, два первых вице-премьера, простые вице-премьеры, министры финансов, экономики, госимущества, внутренних дел, иностранных дел, обороны). Что касается остальных (руководителей межрегиональных ассоциаций, а также председателя ЦБ и Президента РАН), то они не становятся членами правительства по совместительству, имеют право участвовать в работе правительства, но не имеют права принимать участие в голосовании.

Естественно, интерес региональных лидеров к работе в правительстве снизился. Вероятно, понимая сложности, которые возникли в октябре в отношениях с губернаторами, руководство кабинета приняло решение "дать слово" губернаторам на своем расширенном заседании. Премьер попытался сформулировать привлекательные экономические тезисы. Этот ход оказался успешным. Экономические предложения премьера совпали с сенаторскими. Он обещал сотрудничество, взаимодействие и самое главное - порядок с трансфертами. Последнее и стало решающим фактором, определившим позитивное отношение региональных лидеров.

Вместе с тем, в октябре правительство опробовало новое средство давления, угрожая принятием закона "Об ответственности должностных лиц органов власти субъектов федерации и местного самоуправления за нарушение конституции и федеральных законов". Разработкой законопроекта Минюст занялся по личному распоряжению Е.Примакова. Первоначально предполагалось, что в ноябре законопроект будет представлен в Думу. Однако после урегулирования отношений с губернаторами его разработка стала искусственно затягиваться.

Таким образом, в октябре Центр продолжил традиционную политику "кнута и пряника": в качестве "пряника" использовалось привлечение губернаторов к работе в правительстве, обещания в экономической сфере (перераспределение собственности, налоговых и бюджетных полномочий в пользу регионов), в качестве "кнута" - законопроекты об отстранении от должности в случае нарушения Конституции и о приведении регионального законодательства в полное соответствие с федеральным. Правда, реальных уступок регионам правительство так и не сделало. Не было и реальных попыток "вычислить" губернаторов-нарушителей.

Исключительно для погашения кризисных последствий сентября правительству пришлось применять жесткие меры в отношении регионов, которые закрыли свои границы для вывоза сельскохозяйственной продукции. По этому поводу В.Густов даже обратился в Генеральную прокуратуру. Правительство предложило органам внутренних дел отказаться от их реализации. В Министерстве сельского хозяйства был подготовлен проект президентского указа, отменяющего решения местных властей о запрете на вывоз сельхозпродукции. Наконец, правительство потребовало от региональных руководителей до 8 октября отменить все запреты. То, что эти запреты были признаны неконституционными, насторожило многих, поскольку как раз в тот период шла подготовка закона о снятии с должности губернаторов, нарушающих Конституцию. К тому же Центр был поддержан руководителями индустриальных регионов, которые основную часть продовольствия ввозят извне (Э.Россель, Е.Наздратенко).

В результате уже к концу октября правительством была одержана важная победа над "региональной самодеятельностью". В большинстве регионов местные власти сами сняли барьеры. Задача восстановления единства экономического пространства была решена.

Другим важным вектором региональной политики стало местное самоуправление. Правительство, следуя практике предшественников, отказалось сводить свои отношения с региональными элитами только лишь к отношениям с главами исполнительной власти субъектов Федерации. Мэры крупных городов по-прежнему включены в систему баланса сил, и с ними ведется отдельная работа. Об этом свидетельствовала встреча Е.Примакова с главами городских администраций, которая прошла вскоре после его встречи с губернаторами в октябре. Правда, сам премьер, не желая раздражать губернаторов, отказался выступать с докладом - его заменил В.Густов. Зато мэрам позволили в очередной раз высказать свои предложения об изменении финансовых отношений между Центром и регионами. В ходе этой встречи министр экономики А.Шаповальянц получил указание в месячный срок подготовить предложения по разделу собственности на федеральную, региональную и муниципальную и по оптимизации налоговой базы. Тем самым правительство в очередной раз стимулировало политические амбиции мэров и смогло заручиться их поддержкой. В тот же день прошел учредительный съезд Российского союза местного самоуправления - общественной организации, объединяющей мэров и политических активистов, выступающих за развитие местного самоуправления.

В рамках политики баланса сил на должность министра по региональной политике был назначен руководитель Союза российских городов (СРГ) В.Кирпичников. В прошлом он возглавлял администрацию города Сосновый Бор Ленинградской области, в 1993-1995 гг. являлся депутатом Государственной Думы от ПРЕС. Именно благодаря В.Кирпичникову СРГ превратился в достаточно влиятельную организацию. Большим успехом В.Кирпичникова стало создание в 1998 г. Конгресса муниципальных властей. Лидер СРГ стал секретарем этой важной организации, претендующей на роль своеобразной "палаты мэров". В.Кирпичников имеет хорошие личные отношения с В.Густовым, по протекции которого он и был назначен. Новый министр имеет также хорошие отношения с О.Сысуевым и Ю.Лужковым.

Новым руководителем Союза городов стал омский мэр В.Рощупкин, который находится в жестком конфликте с губернатором Л.Полежаевым. В октябре мэры выразили недовольство излишним, на их взгляд, вниманием правительства к губернаторам. В.Рощупкин предложил ввести в кабинет представителей местного самоуправления, хотя бы с правом совещательного голоса. Другая мечта мэров - четкое разделение бюджетов, предполагающее расширение финансовой базы муниципальных образований.

Октябрьские усилия правительства не пропали даром. В ноябре инициатива в развитии отношений с регионами практически полностью принадлежала кабинету. Первым важным мероприятием ноября стала поездка премьера в Саранск, где прошло заседание межрегиональной ассоциации "Большая Волга". В том же месяце Е.Примаков совершил поездку в Хабаровск, где прошло заседание совета межрегиональной ассоциации "Дальний Восток и Забайкалье". Оба визита свидетельствовали о стремлении и дальше укреплять связи с региональными элитами и по возможности участвовать в решении проблем социально-экономического развития регионов. Тема невнимания Центра к местным проблемам и стала основной на встрече в Хабаровске.

Еще один визит Е.Примаков совершил во Владикавказ. Здесь он попытался сыграть роль миротворца и взять на себя инициативу в урегулировании конфликтов на Северном Кавказе. Поездка состоялась в день рождения премьер-министра, что предопределило спокойный, доброжелательный характер разговора. Главным событием стала встреча с президентом Чечни А.Масхадовым, на которой стороны продемонстрировали стремление к сотрудничеству.

Итак, в ноябре председатель правительства "пошел в регионы", что укрепило его позиции. Е.Примакову в основном удалось сохранить доверие региональных руководителей, которые хорошо помнили невнимание со стороны его предшественников. Но в то же время часть лидеров продемонстрировала свое скептическое отношение к председателю правительства. В основном это были губернаторы, которые прежде входили в группу поддержки В.Черномырдина.

Прежнее руководство кабинета, а также Б.Ельцин, когда он был активен на политической сцене, старались играть на противоречиях двух палат парламента и в нужный момент становились на сторону сената. Е.Примаков, наоборот, стал искать понимания именно в нижней палате. По этой причине заседание Совета Федерации в ноябре прошло под знаком недовольства правительством. Стала меняться позиция Е.Строева, который объявил об условности поддержки кабинета: "Мы поддерживаем правительство Примакова, потому что во время такого тяжелого финансово-экономического кризиса оставлять правительство без поддержки нельзя". Никаких "реверансов" в адрес кабинета сделано не было. Неприятным для Е.Примакова стало решение Совета Федерации о проведении внеочередного заседания с приглашением на него премьера и ключевых министров. В стенах верхней палаты все отчетливее звучала тема бездействия правительства. Чаще всего этот вопрос поднимали губернаторы, бывшие сторонниками В.Черномырдина (например, Ю.Неелов и А.Гужвин).

Известная определенность в региональной политике кабинета проявилась лишь в декабре. Правительство и губернаторский корпус дистанцировались друг от друга, причем Е.Примаков демонстрировал нежелание идти на односторонние уступки. Он выступал за ужесточение региональной политики. Антикризисные меры, озвученные на заседании Совета Федерации в начале декабря, означали существенную централизацию экономической системы, в частности - финансовых потоков. Доклады Ю.Маслюкова и В.Геращенко вызвали серьезные претензии губернаторов, посчитавших антикризисную программу лишь "декларацией о намерениях", не содержащей необходимой конкретики. Например, пермский губернатор Г.Игумнов предложил принимать бюджет только после его одобрения всеми субъектами Федерации, а также закрыть все оффшорные зоны на территории России. Позиции сторон в начале бюджетного торга оказались весьма жесткими, что легко объяснялось стремлением губернаторов обеспечить максимально возможные объемы финансирования из федерального бюджета в ситуации, когда бюджет грозил стать самым жестким за всю историю страны.

Процесс обсуждения программы стимулировал активность Е.Примакова, который предложил коренным образом изменить финансово-бюджетные отношения между Центром и регионами. Премьер выступил за пересмотр межбюджетных отношений и отказ от трансфертной схемы. Вместо этого в Центр из субъектов Федерации должна поступать фиксированная сумма, а все оставшиеся средства - оставаться в регионах. Данная идея не была столь радикальной, как предложение вице-премьера Г.Кулика, который предлагал передать в регионы все полномочия по сбору налогов. Однако и она демонстрировала готовность правительства коренным образом изменить отношения с регионами. Расходование бюджетных средств в регионах предполагалось сделать прозрачным, расписывать расходы постатейно, исходя из определенных нормативов. Трансферты же - свести к целевой помощи небольшой группе депрессивных регионов. Модель Е.Примакова стимулировала инициативу губернаторов по изысканию дополнительных источников финансирования, что налагало на них дополнительную ответственность за ситуацию на вверенных территориях. Инициатива премьера позволила кабинету на какое-то время урегулировать отношения с губернаторами.

Итак, правительство сочетало уступки регионам с очевидной жесткостью по ряду принципиальных вопросов. В своих выступлениях Е.Примаков указывал на необходимость "жестко наводить порядок" и высказывался против "иждивенческих настроений".

Обострение проблемы национальных республик. Еще в самом начале своей деятельности правительство Е.Примакова не уделило должного внимания республикам, работая практически только с губернаторами (встречи с М.Магомедовым, А.Дзасоховым и Р.Аушевым объяснялись конкретными проблемами политической конфликтности на Северном Кавказе). Поэтому республиканские лидеры, привыкшие, что с ними считаются и советуются, были обеспокоены.

Настораживающими стали и выступления В.Густова, ратовавшего за реальное равноправие субъектов Федерации. Резко отрицательным было отношение руководителей республик к высказанной в сентябре идее укрупнения регионов: большинство республик относится к числу самых маленьких административно-территориальных образований и было бы вынуждено с кем-то "сливаться". Понятно, что для правящих кланов "суверенных государств" такое развитие событий неприемлемо. Можно предположить, что имевшие место в последние месяцы рецидивы "суверенизации" помимо причин объективного характера связаны и с жесткими установками Москвы, от которых большинство региональных лидеров успело отвыкнуть.

В сентябре вновь заявила о верховенстве своих законов над федеральными Башкирия. Ее Госсовет признал неправомерность решения Верховного суда РФ по поводу отказа в регистрации А.Аринину. Принято постановление о законности прошедших в республике президентских выборов, которые сопровождались очевидными нарушениями.

Тогда же о своей самостоятельности напомнила Калмыкия. Острый конфликт республики с Центром возник после решения ЦБ о ликвидации Национального банка Калмыкии, который провел самовольную эмиссию на покрытие нужд местного бюджета. Незадолго до этого элистинский городской суд отменил решение ЦБ о введении временной администрации в "СБС-Агро", тем самым разрушив планы по санации этого банка*. В республике были организованы митинги протеста. Высокопоставленные чиновники заявляли о, якобы, происходящем выталкивании Калмыкии из состава России.

Конфликт Центра и Калмыкии получил свое развитие в ноябре. Поводом послужили резкие заявления К.Илюмжинова, раздосадованного тем, что Минфин блокировал поступление трансфертов, так как руководство республики самовольно изъяло часть суммы федеральных налогов в свою пользу в счет погашения долгов Центра. Эти деньги, помимо прочего, использовались для завершения строительства скандально известного городка Сити-Чесс. В своем интервью ОРТ К.Илюмжинов заявил о том, что Калмыкия может стать ассоциированным членом РФ или вообще выйти из ее состава. Наглость этой выходки усиливалась тем, что она была стопроцентным блефом.

Москва использовала "казус Илюмжинова" для демонстрации своей готовности бороться с сепаратистскими поползновениями региональных элит. Президент поручил это дело Совету безопасности. Вызов К.Илюмжинова в СБ, разумеется, привел к смягчению позиции "калмыцкого хана в составе Российской империи", который, оправдываясь, говорил, что его не так поняли и что его главной целью было привлечение внимания к проблемам республики. После встречи с Е.Примаковым К.Илюмжинов был "прощен".

"Войну с Калмыкией" в ноябре вел не только Минфин. На повестке дня стоял также вопрос о легитимности избранного в октябре Народного хурала. По сообщению Главного управления Генпрокуратуры по Северному Кавказу, избрание депутатов прошло с грубыми нарушениями закона "Об основных гарантиях избирательных прав" и не позволяет с достоверностью установить результаты волеизъявления. Заместитель генерального прокурора РФ и прокурор Калмыкии обратились в Верховный суд республики с заявлением о признании выборов недействительными. Под сомнение была поставлена легитимность структур, проводивших выборы Народного хурала и подсчитывавших их результаты. Разумеется, все это не имело результата.

Несмотря на отсутствие у Центра политической воли для доведения до логического конца целого ряда атак на сепаратизм "суверенных" образований, и правительство, и президентская администрация фактически прекратили заигрывание с привилегированными субъектами Федерации. Влияние республиканских лидеров на политику Москвы ослабло. Одни руководители республик в этой ситуации занялись укреплением отношения с Б.Березовским (последний в конце октября нанес визит в Казань). Другие начали переориентацию на Ю.Лужкова (М.Рахимов, К.Илюмжинов). Третьи укрепляли отношения с Е.Примаковым (А.Дзасохов, В.Коков).

О росте напряженности в отношениях между Центром и республиками свидетельствует и ситуация вокруг создания отделения Федерального казначейства в Татарии. Как известно, республика собирает федеральные налоги самостоятельно, на ее территории нет структур казначейства. С 1 января начинает свою работу "суверенное" республиканское казначейство, которое будет собирать все налоги и контролировать исполнение бюджета. Подобная ситуация вызывает резкое недовольство Т.Нестеренко, полагающей, что, в соответствии с законом РФ, в республике должно работать отделение ее ведомства*. Власти же республики предлагают Центру передать своему казначейству полномочия федерального. Характерно, что против решения республиканских властей выступают и главы местного самоуправления (в частности, мэр Казани К.Исхаков), которые понимают, чем данная мера обернется для бюджетов городов и районов.

Таким образом, проблема "экономического суверенитета" остается одной из сложнейших. Правительство готово идти на экономические уступки регионам, но не в тех масштабах, на которых настаивает, например, Татария. Е.Примаков по-прежнему предпочитает договариваться с губернаторами, игнорируя завышенные претензии республик. По этой причине, сохраняя неплохие деловые отношения с губернаторами (что не исключает периодически возникающих конфликтов), кабинет оказывается в самых сложных отношениях с "суверенными" республиками.

Рост самостоятельности региональных властей. В сложившейся ситуации губернаторы просто вынуждены брать на себя все больший контроль над экономикой. Одновременно они прощупывают пределы возможного, пытаясь определить, сколь далеко Центр может зайти в своих уступках. Одним из основных стал вопрос о праве оставлять у себя существенную часть собираемых налогов. Постановка данного вопроса оправдана тем, что Центр крайне нерегулярно перечислял трансферты, урезал их объем и выставлял условия их своевременной выплаты, в том числе политические. Поэтому и после назначения Е.Примакова влиятельные региональные лидеры заявляли о приостановке платежей в Центр, рассчитывая инициировать торг за налоги. Общая идея - произвести взаимозачет долгов с Центром и оставить у себя сумму налогов, равную долгу Центра перед регионом.

В критической экономической ситуации сентября многие губернаторы приняли антикризисные решения. В Калининградской области Л.Горбенко ввел чрезвычайное положение. ЧП было введено и на Сахалине в связи с пожарами. В целом ряде регионов власти укрепляли локальные банковские системы и концентрировали капитал в банковских пулах. Пока правительство не могло принять окончательного решения, все в большем числе регионов местные власти вводили монополию на алкогольную продукцию. Многие из них установили в сентябре контроль за ценами, например, предельный размер торговой надбавки на социально значимые товары (Москва, Краснодарский, Красноярский и Ставропольский края, Ленинградская область, Санкт-Петербург, Якутия). Возобновилась практика запретов на вывоз сельхозпродукции.

В октябре отдельные руководители, воспользовавшись отсутствием централизованного контроля, пошли еще дальше. Так, в Северной Осетии был принят закон о местном самоуправлении, в соответствии с которым главы районных администраций назначаются президентом из числа депутатов райсоветов. Новосибирская область планирует открыть 1 января оффшорную зону, чтобы компенсировать потери, связанные с оттоком зарегистрированных в области предприятий на Алтай и в Калмыкию.

Стремление губернаторов расширить свои полномочия в экономической сфере проявилось и в процессе обсуждения бюджета на 1999 год. В декабре Совет Федерации начал активную борьбу против проекта, представленного правительством. В авангарде борьбы оказались руководители сравнительно "сильных" регионов, опасавшиеся, что в результате отказа от трансфертов они потеряют свое относительное экономическое благополучие и опустятся на уровень депрессивных субъектов Федерации (Челябинская, Томская, Ярославская области и др.). Особенно активно против бюджета выступали П.Сумин и В.Кресс.

В результате верхняя палата в одностороннем порядке проголосовала за создание согласительной комиссии и приняла обращение к Думе и правительству. Чтобы подлить масла в огонь, Совет Федерации одобрил принятый Думой закон "Об упорядочении оплаты труда работникам организаций бюджетной сферы", который предусматривал увеличение зарплаты с 1 апреля 1999 г. (оплата по первому разряду ЕТС возрастала до 110 руб.), т.е. дополнительные бюджетные расходы. Ответные предложения премьера* удовлетворили губернаторов и были поддержаны Е.Строевым. Атака сенаторов на бюджет прекратилась, а затем он был спокойно принят в первом чтении Думой. Любопытно, что на следующий день правительство выступило с инициативой, ставшей еще одной символической уступкой регионам: налоги предполагается делить в пропорции 49,5 на 50,5 в пользу регионов.

Апелляция к общественному мнению. Вступая в противоречие с Центром, региональные руководители все чаще апеллируют к народу как к источнику их власти и легитимности.

В Совете Федерации нарастали антиельцинские настроения, формировалась сплоченная и активная группа "красных" губернаторов, к которой подтягивались и другие, менее идеологизированные лидеры. Оппозиционные настроения были продемонстрированы во время акции протеста 7 октября. В них приняли участие В.Стародубцев, В.Любимов, Н.Виноградов, А.Черногоров, Н.Кондратенко, А.Тулеев, Л.Потапов. В Красноярске колонну демонстрантов возглавил А.Лебедь (представитель Президента в крае В.Казаков выразил несогласие с этими действиями губернатора, хотя и считается человеком, лояльным по отношению к А.Лебедю). Свое стремление "быть с народом" продемонстрировали и другие региональные лидеры - В.Яковлев, В.Ишаев, Д.Аяцков, И.Скляров, В.Цветков и др. Правда, удача сопутствовала не всем: оппозиционная публика негативно отреагировала на выступления И.Склярова и Д.Аяцкова, которые ассоциируются с правящим режимом. Саратовскому губернатору даже пришлось косвенно поддержать требование отставки Президента, от чего он потом долго открещивался.

Опасным симптомом для Б.Ельцина стало голосование по проекту постановления Совета Федерации "Об итогах Всероссийской акции протеста 7 октября 1998 г.", который был подготовлен комитетом по социальной политике. Президенту предлагалось добровольно и безотлагательно уйти в отставку. Авторы документа настаивали на том, чтобы признать политику, проводимую Президентом в социально-экономической сфере, неудовлетворительной, противоречащей интересам большинства граждан страны.

Инициатива в подготовке постановления принадлежала сформировавшейся летом-осенью 1998 г. "левой фракции" в Совете Федерации. И хотя оно не было принято окончательно, но за его принятие "за основу" проголосовали 79 членов палаты (нужно 90), тогда как против были только 18. Вскоре появилось открытое письмо 22 сенаторов с требованием отставки Президента. И опять "застрельщиками" выступили В.Стародубцев, В.Любимов, Ю.Лодкин, И.Шабанов, Н.Кондратенко и др., к которым примкнули некоторые сенаторы, ранее не замеченные в оппозиционных настроениях (например, В.Тихомиров). За отставку Президента активно выступил А.Лисицын, прежде ориентировавшийся на "реформаторов" в правительстве, а сейчас поддерживающий добрые отношения одновременно с А.Лебедем, Ю.Лужковым и А.Лукашенко.

Вообще, осенью 1998 г. публичная активность губернаторов была беспрецедентной. Воспользовавшись сентябрьским правительственным кризисом, многие из них усилили федеральную составляющую своего статуса, в первую очередь - К.Титов, Д.Аяцков, В.Яковлев и А.Тулеев. Губернаторы с удовольствием подхватили идею о восстановлении поста вице-президента. Подразумевалось, что он должен отвечать за отношения с регионами. Некоторые из руководителей регионов решили, что именно они должны стать главными претендентами на этот пост. Так, саратовский губернатор высказал мнение, что он был бы неплохим вице-президентом при Ю.Лужкове. Губернатор Приморского края Е.Наздратенко не возражал против того, чтобы образовать тандем с Е.Примаковым*.

Различное отношение к задачам реформирования административно-территориального устройства. Данная тема активно обсуждалась в сентябре-октябре после заявления Ю.Лужкова о 12 "территориальных конгломератах" и заявления В.Густова о подготовке объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Неэффективность существующего устройства очевидна. Осознание этого факта подтолкнуло московского мэра к столь радикальному заявлению. Однако региональные элиты в большинстве своем ни морально, ни политически не готовы к такому изменению. Реформа (в том варианте, о котором шла речь в сентябре) затрагивает интересы большинства губернаторов и президентов республик, за исключением руководителей самых крупных субъектов Федерации, которые имеют высокие шансы возглавить новые "суперрегионы".

Нужно также иметь в виду, что изменение административно-территориального устройства России требует внесения поправок в Конституцию или даже принятия нового Основного Закона. Этот процесс натолкнется на сопротивление руководителей "малых" субъектов Федерации и прежде всего республик, которые не хотят ни с кем "сливаться", несмотря на свою экономическую эфемерность. Только полный экономический крах "слабых" может привести их к добровольному объединению с "сильными". Поэтому пока речь идет лишь о добровольном объединении тех субъектов Федерации, которые неразрывно связаны друг с другом.

Идея укрупнения регионов обсуждалась и на расширенном заседании правительства в октябре. Многие члены Совета Федерации выступили против укрупнения. Разговоры на столь острую тему на правительственном уровне затихли лишь в ноябре. Несвоевременность подобных действий, вероятно, уже осознана. Также был застопорен процесс объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области, обещанный Б.Ельциным и В.Густовым.

Впрочем, вопрос об укрупнении регионов был затронут в ноябре некоторыми губернаторами - руководителями регионов-доноров. К.Титов не уставал подчеркивать, что 89 субъектов - слишком много. А глава представительства Самарской области при Правительстве РФ, вице-губернатор А.Калмыков указывал на целесообразность объединения отдельных субъектов Федерации и, в частности, присоединения Ульяновской области к Самарской. Однако в Центре эти заявления уже не вызывали никакой реакции.

Деятельность Президента и его администрации. Начиная с сентября Б.Ельцин практически не занимался регионами. В ноябре он подписал указ о Совете по местному самоуправлению и его составе*. В декабре - принял решение, демонстрирующее желание вернуть себе контроль над региональной политикой. Глава государства, наконец, отстранил от должности одного из самых экзотических персонажей российской политики - В.Черепкова.

Несмотря на то что в администрации Президента появился профильный куратор (О.Сысуев), процесс вытеснения ее на периферию региональной политики Центра продолжился. Отчасти это связано с тем, что О.Сысуев не пользуется достаточным влиянием среди губернаторов, которые относятся к нему как к бывшему мэру, а значит, не считают достойным партнером. Сам О.Сысуев на федеральном уровне показал себя довольно аморфным, неактивным политиком. Долгое время в администрации циркулирует идея восстановления властной вертикали и отказа от выборности губернаторов. Она была поддержана О.Сысуевым, который считает, что в критической социально-экономической ситуации "необходимо вернуться назад" и восстановить властную вертикаль. Вполне ожидаемым оказалось и продолжение администрацией "младореформаторского" курса на стимулирование активности мэров крупных городов в качестве противовеса губернаторам. Показательным стало заседание Конгресса муниципальных образований России, которое прошло в Волгограде в конце августа. Главы местного самоуправления выразили намерение добиваться поправок в Конституцию, в которой, как они считают, должны быть четко обозначены права муниципальных образований.

В ноябре администрация предприняла яростную атаку на позиции правительства в региональной сфере, выступив под знаменами централизации и даже государственничества. Ставка была сделана не столько на губернаторов, сколько на глав местного самоуправления, мэров крупных городов. О.Сысуев выступил с радикальными заявлениями о необходимости коренных изменений в региональной политике Центра. Если в октябре речь шла о возврате к практике назначения глав администраций, то в ноябре неверной была объявлена вся региональная политика официальной Москвы, проводившаяся до сих пор.

Войдя в образ жесткого государственника, О.Сысуев обрушился с критикой на укоренившуюся практику заключения договоров о разграничении полномочий с субъектами Федерации. Он подчеркнул что такие договора заключаться больше не будут, поскольку они усиливают центробежные тенденции*. По мнению первого заместителя главы администрации, курс на формирование договорной федерации был ошибочным и объяснялся отсутствием нормальной законодательной базы. Правда, он сделал оговорку, согласно которой уже подписанные договора будут выполняться. Однако, несмотря на это, его выступление вызвало нервную реакцию региональных лидеров, которые больше других выиграли от подписания договоров о разграничении полномочий. В частности, М.Шаймиев "предсказал" дестабилизацию общественно-политической ситуации в России в случае, если Центр откажется от договоров с регионами.

Выступления О.Сысуева свидетельствовали о серьезных сдвигах в околопрезидентских кругах, которые, "упустив" региональные элиты, пытались предстать в роли государственников, укрепляющих единство страны и борющихся с центробежными тенденциями. Кроме того, в ноябре он стремился играть самостоятельную роль в урегулировании конфликтов, в частности, безуспешно пытался примирить калининградского губернатора Л.Горбенко и председателя областной Думы В.Устюгова.

В декабре администрация Президента продолжила восстанавливать свое влияние на региональном поле. Обращает на себя внимание тот факт, что идея возврата к назначению губернаторов, высказанная О.Сысуевым, была фактически поддержана Е.Примаковым, хотя и в более мягкой форме (назначение при условии одобрения местными законодателями). Вероятно, в Центре, наконец, формируется общее мнение о необходимости укрепить властную вертикаль и ограничить политическую самостоятельность губернаторов.

В целом президентская администрация продолжает делать ставку не на губернаторов, а на представителей Президента и мэров крупных городов. Новый глава АП озаботился наведением порядка в сфере, пожалуй, наиболее запущенной его предшественниками. Н.Бордюжа встретился с представителями Президента в регионах, напомнил собравшимся о полномочиях, которые они получили после выхода в свет известных указов.

Углубление соперничества между губернаторами и мэрами. В ноябре прошло заседание Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) - аналога "Сибирского соглашения". Президентом ассоциации был избран мэр Новосибирска В.Толоконский, сменивший ушедшего на повышение В.Рощупкина. Хотя заявленная тема заседания - жизнеобеспечение городов в условиях кризиса, лейтмотивом стали резкие выступления мэров против властей субъектов Федерации. Была приняла довольно радикальная резолюция, критикующая то давление, которое региональные власти оказывают на муниципалитеты.

Внимания заслуживают ноябрьские события в Самаре, где создана новая Ассоциация городов Поволжья. Здесь, как и в Сибири, ее возглавил мэр, конфликтующий с губернатором, - Г.Лиманский (Самара), который известен еще и своим членством в партии А.Лебедя. А вице-президентом стал мэр Ульяновска В.Марусин - противник губернатора Ю.Горячева. В организацию вошли руководители Нижнего Новгорода, Пензы, Саратова, Казани и Чебоксар. В планах - включение в ассоциацию Тольятти, Дзержинска и даже уральских городов (хотя на Урале действует своя ассоциация).

Важным итогом самарской встречи стало подписание соглашения между Самарой и Нижним Новгородом. Мэром Нижнего Новгорода с сентября является Ю.Лебедев, известный своей близостью к Б.Немцову, хорошими отношениями с С.Кириенко и поддержанный на выборах А.Лебедем. Кроме того, Ю.Лебедев находится в сложных отношениях с губернатором И.Скляровым и может считаться его главным политическим конкурентом. Признаком жесткого конфликта является закончившийся здесь сбор подписей за отзыв губернатора. Эту акцию провело движение "Власть - народу!" во главе с депутатом Законодательного собрания, бывшим депутатом Государственной Думы С.Вороновым. Последний известен как член команды Б.Немцова и сторонник Ю.Лебедева.

Сближение Г.Лиманского и Ю.Лебедева демонстрировало основную тенденцию эволюции "мэрского" лобби: оно является отчетливо антигубернаторским, активно опекается президентской администрацией и "молодыми реформаторами" (кстати, С.Кириенко в ноябре побывал в Дзержинске, ожидается его назначение на пост руководителя новой крупной компании, контролирующей химический комплекс в этом городе). Другое важное обстоятельство: в "мэрском" лобби может оказаться немало сторонников А.Лебедя - актуальных и потенциальных. Столкнувшись с неприязнью коллег-губернаторов, А.Лебедь на определенном этапе может поставить на мэров крупных городов.

Перегруппировка сил в региональной элите. В настоящее время теряют свое влияние фигуры, возвышение которых произошло во времена В.Черномырдина. Уже в ноябре они не пользовались таким вниманием Центра, как раньше, и со временем могут составить группу оппозиционеров (в первую очередь, это руководители республик и нефтегазодобывающих регионов, а также губернаторы с имиджем либеральных реформаторов). В их выступлениях все чаще звучит недовольство действиями правительства Е.Примакова. Пока эти руководители пытаются компенсировать сокращение своего влияния развитием отношений с Ю.Лужковым (перетягивая его из левоцентристской ниши в правоцентристскую и участвуя в его проектах по созданию новой "партии власти").

С другой стороны, налицо группа губернаторов, выигравших от смены правительства. В нее входят А.Тулеев, И.Шабанов, Л.Потапов, А.Волков и другие, а также отдельные креатуры В.Черномырдина, вовремя сориентировавшиеся в ситуации (К.Титов).

В ноябре стало очевидным, что Ю.Лужков имеет все основания претендовать на роль нового объединителя региональной "партии власти". Об этом свидетельствуют события, происходящие с одной стороны в НДР, с другой - в создаваемых под патронажем столичной мэрии политических объединениях. Формирование блока сторонников Ю.Лужкова происходит на базе тех групп, которые после смены правительства оказались оттеснены на периферию регионального политического процесса. Первым шагом в этом направлении стал съезд "Союза народовластия и труда", в котором некоторые руководители увидели новую "партию власти", ориентированную на московского мэра. На съезде присутствовали руководители Саратовской и Ярославской областей, Карачаево-Черкесии и Мордовии, бывший мэр Владивостока. А.Лисицын торжественно объявил о своем выходе из НДР (к слову сказать, он никогда активно не поддерживал НДР) и был включен в политсовет СНТ.

Следующим важным событием ноября стало заседание оргкомитета "Отечества", в составе которого оказались руководители Карелии, Коми, Мордовии, Архангельской, Мурманской, Нижегородской, Новосибирской, Ярославской областей и др. 19 декабря состоялся учредительный съезд "Отечества". На местах его становление идет по чисто номенклатурному принципу. В Башкирии организацию возглавил премьер-министр Р.Бакиев, полностью зависимый от М.Рахимова. В Ярославской области в "Отечество" влилось прогубернаторское движение "Ярославия". В Краснодаре движение создает мэр города В.Самойленко, в Махачкале - мэр С.Амиров.

Формирование региональных отделений свидетельствует о том, что лужковская команда не проводила отбор перспективных партнеров - по критериям надежности и популярности. Напротив, на вооружение была взята политика "открытых дверей". В частности, обращает на себя внимание активное участие в проекте непопулярного губернатора Московской области А.Тяжлова, главная цель которого - выиграть губернаторские выборы в декабре 1999 г. Любопытно отметить, что А.Тяжлов с 1995 г. является руководителем подмосковной организации НДР. Очевидно, что его интерес к "партии Лужкова" - чисто конъюнктурный. В декабре 1999 г. предстоят выборы и ярославскому губернатору А.Лисицыну, который поэтому стремится дружить со всеми, кроме коммунистов. Сходная мотивация присутствует у председателя Госсовета Удмуртии А.Волкова (его полномочия истекают уже весной).

Нужно учесть и то обстоятельство, что в целом ряде регионов ставка на одного лидера означает ухудшение отношений с другим, а это не всегда оправданно. Так, в Волгоградской области отделение "Отечества" возглавил мэр Волгограда Ю.Чехов, являющийся главным соперником губернатора Н.Максюты. Тем временем последний демонстрирует высокий уровень контроля за ситуацией: при его поддержке КПРФ одержала абсолютную победу на выборах в областную Думу, в результате чего позиции Ю.Чехова ослабли. В Краснодарском крае Ю.Лужков также ввязывается в бесперспективную борьбу против влиятельного Н.Кондратенко, что сужает возможности привлечения левого электората. Уже сейчас можно сделать вывод о том, что Ю.Лужков проигнорировал перспективную нишу "друга красных губернаторов" и вместо это привлек на свою сторону правое и правоцентристское крылья региональной элиты, ассоциируемые избирателями с "партией власти" Б.Ельцина.

В Челябинской области за право возглавить организацию "Отечества" вели борьбу сразу несколько политиков, в том числе В.Соловьев - экс-губернатор, непопулярный и лично скомпрометированный деятель, который по загадочным причинам оказался востребован лужковской командой. И хотя в итоге организацию возглавил мэр "закрытого" города Трехгорный Н.Лубенец, команда губернатора П.Сумина оказалась в оппозиции к Ю.Лужкову.

Ошибочная тактика партийного строительства "Отечества" приводит к тому, что в его составе мало действительно популярных региональных лидеров, "крепких" руководителей.

Реальными сторонниками московского мэра можно считать лишь считанных губернаторов, вошедших в состав его движения. В их числе нижегородец И.Скляров, активно и искренне работающий в пользу Ю.Лужкова в своем регионе (в декабре было заключено важное соглашение областной администрации с Банком Москвы, которое открывает московскому капиталу дорогу в Нижний). И.Скляров - реальная опора московского мэра, хотя надо учитывать ослабление его позиций после победы на выборах мэра Нижнего Новгорода Ю.Лебедева. Позитивно можно оценить и союз с мурманским губернатором Ю.Евдокимовым.

В декабре обозначилась тенденция формирования новых центров консолидации региональной элиты. В этой связи наибольшее внимание привлекает деятельность самарского губернатора К.Титова, который формально остается заместителем председателя политсовета НДР. 11 декабря он вновь выступил против В.Черномырдина, подчеркнув, что с экс-премьером во главе движение не имеет будущего. К.Титов рассматривает НДР, в первую очередь, как партию региональной элиты.

Любопытно, что почти одновременно саратовский губернатор Д.Аяцков предложил выдвинуть К.Титова на пост лидера НДР, и последний вскоре сам заявил о готовности возглавить движение. Стремясь занять лидирующее положение в НДР, К.Титов, возможно, преследует амбициозную цель - стать лидером региональной элиты. Пытаясь подтвердить свой статус политика федерального уровня, К.Титов активно развивал международные связи. В Москве состоялась его встреча с президентом Швейцарии Ф.Котти. Затем губернатор совершил визит в Израиль, где встречался с президентом этой страны и мэром Иерусалима.

Важно отметить, что работа К.Титова по переустройству НДР привела к его дистанцированию от Ю.Лужкова, на которого самарский губернатор ориентировался летом-осенью. К.Титов не присутствовал на учредительном съезде "Отечества", поскольку находился в Израиле.

Другой объединительной инициативой явилось учреждение в Томске политической организации под названием "Союз ради будущего". В нее уже вошли представители шести регионов - Томской и Новосибирской областей, Красноярского и Алтайского краев, Хакасии и Эвенкии. Одним из сопредседателей стал бывший красноярский губернатор В.Зубов. Инициатива сибирских губернаторов явно направлена против А.Лебедя. В потенциале "Союз ради будущего" может стать сибирской опорой Ю.Лужкова*.

В свою очередь, позиции А.Лебедя слабеют. В декабре его конфликт с А.Быковым принял публичную форму. Активизировалась и команда прежнего губернатора. Одновременно начался конфликт между А.Лебедем и краевым Законодательным собранием. Губернатор лично представил собранию проект бездефицитного бюджета, который получил негативную оценку депутатов и был отправлен на доработку. Не желая обострять ситуацию, А.Лебедь предложил не рассматривать другой спорный законопроект - "О создании правительства Красноярского края", который отложен до следующей сессии. Ситуация в Красноярске немедленно привлекла внимание столичного куратора А.Лебедя - Б.Березовского. Дальнейшие события показали, что вмешательство последнего не способствовало разрешению противоречий между губернатором и руководителем КрАЗа.

Стремясь сохранить остатки популярности, А.Лебедь стал ежедневно демонстрировать заботу об интересах региона. В частности, он запретил вывоз продовольствия за пределы края. Кроме того, губернатор в очередной раз заявил об отсутствии президентских амбиций и желании сконцентрироваться только на проблемах территории. Наконец, А.Лебедь вплотную занялся налаживанием отношений с главами местного самоуправления. При участии губернатора прошел семинар-совещание с главами районных и городских администраций, само проведение которого расценивалось как большой сдвиг в местной политике. Однако в целом можно говорить о дестабилизации общественно-политической ситуации в Красноярском крае, что ведет к ослаблению позиций А.Лебедя как одного из вероятных лидеров региональной элиты.

* Решение суда, разумеется, было организовано республиканскими властями, которые тес­но связаны с "СБС-Агро" через депутата Думы от Калмыкии, нынешнего вице-премьера Г.Ку­лика.

* Юридическая коллизия заключается в том, что по договору с Татарией открытие регионального казначейства относится к компетенции республики.

* Реакция правительства на события в Совете Федерации поначалу была достаточно жесткой. М.За­дорнов выступил за создание согласительной комиссии только в том случае, если бюджет не пройдет в первом чтении. Однако затем в процесс вмешался Е.Примаков, который попытался ослабить противоречия. Он провел переговоры с Е.Строевым и рассмотрел список требований верхней палаты. Торг в резуль­та­те свелся к определению показателя распределения доходов консолидированного бюджета между феде­раль­ным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Если раньше доходы распределялись в пропорции 54:46 в пользу Центра, то теперь их предлагалось делить поровну. Было учтено желание губернаторов оставлять в региональных бюджетах поступления от самого собираемого налога - на добавленную сто­и­мость. Теперь 25% поступлений от НДС отчисляются в региональные бюджеты, но взамен 10% подоходного налога (который раньше полностью оставался в "субъектах") будут уходить в федеральный бюджет.

* Уже в октябре среди губернаторов наметилось расслоение на тех, для кого более предпочтитель­ной фигурой является Ю.Луж­ков, и тех, кто хотел бы видеть на посту Президента Е.Примакова. К по­след­нему варианту начинают склоняться те руководители, которые прежде выс­тупали в поддержку В.Чер­­номырдина, развивали отношения с президентской администрацией, с Б.Березов­ским. Таким образом, формируя собственные губерна­торские клиентеллы, Е.При­маков и Ю.Лужков объективно вступили в конкуренцию друг с другом.

* В соответствии с ним, данный орган определяется как координационный совет при Президенте, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку предложений Президенту. Никакого даже подобия "палаты мэров" в указе не предполагается, а именно об этом мечтали некоторые руководители крупных городов. Основные задачи Совета - разработка государственной политики в сфере местного самоуправления и мер по ее реализации, взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления при реализации государственной политики в сфере местного самоуправления. Председателем совета является сам Президент. В состав совета вошли как руководители субъектов Федерации, так и главы местного самоуправления.

* Их подписание приостановилось в июне 1998 г., когда число договоров достигло 46.

* Параллельно с созданием всесибирских структур, томский губернатор В.Кресс последовательно реализует индивидуальную стратегию превращения в политика федерального уровня. Об этом свидетельствуют и упоминавшиеся выше критические выступления против проекта бюджета (В.Кресс выступил на заседании Совета Федерации с ультимативным заявлением от имени "Сибирского соглашения").