ОТНОШЕНИЯ “ЦЕНТР — РЕГИОНЫ”

Отставка кабинета Е.Примакова повлекла за собой очередную трансформацию отношений между Центром и регионами. Представляется необходимым подвести итоги региональной политики прежнего правительства.

Долгое время оно не предлагало никакой внятной программы работы с регионами. Соответствующие заявления премьера были противоречивы. Но в начале 1999 г. кабинет все же выработал принципы деятельности в субъектах Федерации и начал претворять их в жизнь. Этому способствовали дебаты по проекту бюджета на 1999 год. Январь прошел в мучительных и безуспешных попытках найти общий язык. В известной мере, это можно объяснить изменениями в стиле взаимоотношений с регионами после отставки В.Черномырдина.

Прежде доминировала клиентарная модель, когда премьер-министр развивал индивидуальные отношения с губернаторами, шел на разовые, но весьма крупные уступки и в результате создавал собственную клиентеллу, выделяя группу особо приближенных губернаторов. Разумеется, “черномырдинская” система была для Е.Примакова неорганичной и неприемлемой. Новый премьер недостаточно разбирался в нюансах губернаторских интересов. Но он вполне сознательно стремился прекратить торговлю полномочиями Центра, не хотел делить губернаторов на “своих” и “чужих”, предпочитая решать региональные проблемы “в целом”. Начала формироваться более жесткая модель отношений, которую можно назвать универсалистской. Основные принципы региональной политики были намечены Е.Примаковым в его январских выступлениях.

Отправной точкой признавалась проблема территориальной целостности государства. Правительство попыталось выступить в роли выразителя патриотической, государственнической линии, гаранта территориальной целостности и геополитической стабильности России. Е.Примаков в открытой, жесткой форме заявил о необходимости сохранить территориальную целостность страны и подавить сепаратистские тенденции. Тем самым сепаратистские устремления президентов республик и губернаторов были вынесены за рамки предметного обсуждения.

В результате по отдельным вопросам возникло непонимание с региональными лидерами. Прежде всего речь идет о намерении навести порядок с договорами о разграничении полномочий и привести региональные законы в соответствие с федеральными. Располагая в это время значительным кредитом доверия, Е.Примаков был способен в случае обострений привлечь на свою сторону общественное мнение и государственнически настроенную часть элиты. Его позиции были достаточно прочны, и необходимость искать компромиссы с “активными” региональными лидерами отсутствовала.

Ключевой проблемой явилось восстановление властной вертикали, что понималось как единство власти и единство ответственности власти перед населением. В январе в выступлении Е.Примакова на заседании ассоциации “Сибирское соглашение” в Кемерово основным был тезис: региональная власть — это государственная власть. Премьер предложил губернаторам “стать государственной властью” и “восстановить единую вертикаль в виде совместного решения общих проблем”. Не исключался и отказ от принципа выборности глав исполнительной власти субъектов Федерации, хотя данная тема была исключена из повестки дня как слишком острая.

В рамки политики восстановления властной вертикали хорошо вписывались структурные изменения в министерстве юстиции. Здесь было создано управление по законодательным актам субъектов РФ, которому вменялось в обязанности проводить экспертизу законодательных и нормативных актов, принимаемых в регионах. Таким путем правительство от лица Центра попыталось заложить основы для решения вопроса о приведении законодательной базы в регионах в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством.

Главным принципом отношений Центра и регионов предполагалось сделать “стратегическое равновесие”, то есть баланс федеральных и региональных интересов в рамках единой властной вертикали. Равновесия рассчитывали достичь с помощью политики разумных компромиссов, которая предполагала как передачу регионам новых полномочий, так и усиление централизованного контроля. Е.Примаков был намерен уступить регионам полномочия только “в пакете” с ответственностью. Согласование параметров бюджета на 1999 год и бюджетной политики в целом усилило качественное размежевание доноров и реципиентов, экономически сильных и экономически слабых регионов. С одной стороны, регионы-доноры приобретали бóльшую финансовую самостоятельность, бóльшие возможности проводить независимую от Центра экономическую политику. С другой стороны, экономически слабые, депрессивные регионы попадали в зависимость от федерального правительства, в них, по сути, могло быть введено внешнее управление.

Глав местного самоуправления предполагалось сохранить как важный и самостоятельный субъект регионального процесса. Об этом свидетельствовал призыв Е.Примакова разработать “правила поведения между Центром, регионами и муниципалами”. Правительством, по всей видимости, осознавалась ключевая проблема отношений исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления — пересечение их полномочий при отсутствии субординации и формальной независимости последнего.

Е.Примаков был против внесения изменений в сложившуюся политико-административную структуру Российского государства, но лишь на текущем этапе. Премьер неоднократно предлагал ввести мораторий на территориальные споры между регионами, число которых, по его словам, достигло тридцати. Так, в письме Г.Селезневу председатель правительства предлагал ввести мораторий на изменение границ и правового статуса субъектов Федерации в рамках комплекса предложений о “системе согласованных обязательств” основных субъектов политического процесса. Это означало, что в целях сохранения стабильности Е.Примаков предлагал законсервировать, по крайней мере, временно нынешнюю федеративную структуру государства и административно-территориальное деление. Его предложения нашли поддержку ряда губернаторов. Профессиональному дипломату Е.Примакову удалось-таки придать публичное звучание проблеме межрегиональных пограничных споров.

Впрочем, позиция премьера претерпевала изменения и нередко — в сторону ужесточения. Наиболее жестким оказалось его выступление на заседании ассоциации “Северо-Запад” в Санкт-Петербурге в феврале. Е.Примаков предложил уже в следующем году, а не просто после выборов, внести изменения в Конституцию, позволяющие восстановить властную вертикаль “Центр — губернаторы — местные органы власти”. И вновь он повторил предложение избирать губернаторов на заседаниях законодательных собраний по предложению Президента.

Более того, премьер неожиданно вернулся к теме укрупнения субъектов Федерации, казалось бы, забытой с осени прошлого года. Он заявил, что 89 субъектов — это слишком много, и что восемь межрегиональных ассоциаций имеют большое политическое будущее. В результате возникла дополнительная неясность. Е.Примаков полагал, что всенародные выборы губернаторов должны быть отменены, а вместо них должны проводиться “закрытые” выборы на заседаниях законодательных собраний. Но не прозвучало ответа на вопрос, где, в рамках каких территорий будут проводиться эти выборы — в “старых” территориально-административных единицах или “новых”, укрупненных. Поэтому забеспокоились даже те губернаторы, которые в целом лояльно относятся к идее уйти от всенародных выборов. Наиболее резким оказалось выступление новгородского губернатора М.Прусака, который в свое время ратовал за изменение Конституции и даже поддерживал назначение губернаторов. На заседании ассоциации произошла его стычка с Е.Примаковым, испортившая впечатление от всего мероприятия.

Таким образом, в региональной политике правительства возникла неожиданная тенденция. Обычно склонный к эволюционным преобразованиям и аккуратной работе с элитами, Е.Примаков продемонстрировал готовность идти на революционную ломку.

Председатель правительства выступил за изменение трансфертной политики. Стратегическая цель виделась в уменьшении числа дотационных регионов. Достичь этого предполагалось, оставляя в регионах бóльшую часть налоговых поступлений, нежели в былые времена, и не гоняя деньги сначала из региона в Центр, а затем обратно в качестве трансфертов. Вновь прозвучало здравое предложение рассчитывать трансферты по единой шкале с учетом социальных показателей. Это было позитивно воспринято большинством региональных лидеров, которые надеялись на стабилизацию региональных финансово-бюджетных систем. Руководители субъектов Федерации призвали правительство ввести новую практику межбюджетных отношений уже в 2000 г., несмотря на то что Е.Примаков выступил за ужесточение контроля над расходованием трансфертов и над выплатой заработной платы из местных бюджетов. Предполагалось также ужесточить финансовый контроль над регионами, наиболее слабыми в экономическом отношении, путем перевода исполнения их бюджета на казначейскую систему.

Федеральное правительство демонстрировало готовность к компромиссам в вопросах об управлении госсобственностью. На Всероссийском совещании по вопросам развития федеративных отношений премьер выступил против перераспределения собственности, предполагающего передачу государственной собственности регионам. Речь шла о передаче госсобственности в региональное управление. Таким путем правительство пыталось избежать самой постановки вопроса о делении госсобственности на федеральную и региональную: государственная собственность едина, но может по-разному управляться.

Важный и имеющий неоднозначные последствия эксперимент был проведен с Кемеровской областью. В ходе пребывания Е.Примакова в столице Кузбасса было подписано соглашение, в соответствии с которым область получила значительные полномочия в экономической сфере. Е.Примаков решал и важную политическую задачу — обезопасить кабинет от шахтерских бунтов и заручиться поддержкой влиятельного губернатора А.Тулеева. Ради этого, а также с целью демонстрации возможностей, которые имеют регионы в новых условиях, Е.Примаков пошел на определенные уступки Кузбассу. Правительство, в частности, передало областным властям право назначать в советы директоров угольных предприятий до 50% своих представителей. Продажа федеральных пакетов акций угольных компаний и проведение инвестиционных конкурсов осуществлялось по согласованию с региональной властью. “Золотая акция”, т.е. контроль над блокирующим пакетом акций, должен был перейти в руки области. Средства, полученные от продажи федеральных пакетов компаний “Кузбассразрезуголь” и “Южный Кузбасс”, предполагалось перечислить в регион.

Правительство попыталось подать соглашение с Кемеровской областью как позитивный пример сотрудничества с Центром. Однако это соглашение вызвало ревность других губернаторов. В частности, томский губернатор В.Кресс не скрыл свою обиду, поскольку его область рассчитывала получить пакет акций Восточной нефтяной компании, которая стала “яблоком раздора” между областной администрацией и захватившей контроль над томской нефтью компанией ЮКОС.

Эта ситуация продемонстрировала, что правительство не могло заходить слишком далеко в установлении особых отношений с отдельными регионами и губернаторами. В противном случае неизбежно возвращение к “черномырдинской” схеме, которая доказала свою неэффективность.

Предложения о передаче собственности в управление явно не удовлетворили губернаторов, которые выступают именно за передачу собственности, поскольку Центр не может ею управлять (Е.Строев). Однако такой вариант правительство без колебаний отвергло.

Важным шагом правительства стало создание Координационного совета по экономическим вопросам региональной политики. Его председателем стал министр региональной политики В.Кирпичников. Совет создавался, как сказано в постановлении, подписанном Е.Примаковым, “в целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по укреплению экономических основ региональной политики, выработки единой стратегии в сфере государственного федеративного строительства”. И здесь речь, как видно, шла о регламентации отношений между Центром и регионами в экономической сфере, другими словами — о наведении порядка в области финансово-бюджетных отношений.

Меньше всего ясности было в национально-региональной политике кабинета. За все время своей работы на посту премьера Е.Примаков никак не обнаружил намерений идти на уступки лидерам республик, понимая возможные геополитические последствия. По ряду вопросов сразу же возникли противоречия (в частности, с М.Шаймиевым, который не поддержал идею пересмотра договоров о разграничении полномочий с регионами). В этой ситуации инициатива перешла к лидерам республик. Тот же М.Шаймиев предложил создать в структуре Федерального Собрания Палату национальностей. Реакция Е.Примакова осталась непонятной, поскольку председатель правительства отнес решение этого вопроса, как и многих других, на 2000 г.

Чрезвычайно сложная ситуация сложилась в отношениях Центра с Татарией. 15 февраля исполнилось пять лет со дня заключения договора о разграничении полномочий. Одновременно истек срок действия 17 межправительственных соглашений, через которые реализовывался особый статус республики. После длительных и тяжелых переговоров они были пролонгированы, но с условием, что в случае необходимости отдельные привилегии РТ могут быть пересмотрены.

Вопрос о разграничении полномочий между Центром и регионами был заострен и подготовкой к референдуму в Ингушетии, в результате которого руководство республики, вопреки Конституции РФ, планировало расширить свои полномочия в правоохранительной и судебной сферах. Главное, чего добивалось руководство Ингушетии, — необходимость получения согласия республиканских властей при назначении и снятии республиканских руководителей правоохранительных органов. В итоге был достигнут компромисс: Р.Аушеву было позволено участвовать в назначении соответствующих чиновников низового уровня.

В первом полугодии 1999 г. продолжалась демонстрация недовольства ряда республиканских лидеров готовящимся воссоединением России и Белоруссии. Так, М.Шаймиев и Р.Аушев заявляли, что создание союза меняет структуру Федерации, а значит, республики должны получить статус, равный России и Белоруссии.

Несмотря на многочисленные умолчания, в течение января-апреля правительству Е.Примакова удалось в целом сформулировать свою региональную политику. В перспективе эта политика была способна оздоровить отношения между Центром и регионами. Но чередование компромиссов с жесткими решениями и сохранявшееся недопонимание губернаторами ее целей сделали процесс ее реализации очень сложным.

В апреле в отношениях с регионами наметились серьезные трансформации, которые были обусловлены борьбой за власть в федеральном Центре. Начиная с марта Б.Ельцин возобновил свою активность на региональном фронте. Он пошел на значительную уступку сенаторам, наложив вето на принятый Государственной Думой закон “О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “О порядке формирования Совета Федерации””. Закон предполагал, что верхняя палата будет формироваться не по должности, а законодательными собраниями — из числа кандидатов, выдвигаемых депутатами местных законодательных собраний и местной исполнительной властью. Президент счел, что это нарушает принцип разделения властей.

9 апреля состоялась знаковая встреча Б.Ельцина с главами республик (присутствовали все, кроме А.Масхадова). Всякий раз, когда возникает кризисная ситуация, Президент проводит переговоры именно с республиканскими лидерами, которые ранее являлись его наиболее надежной опорой. На этот раз Б.Ельцин пообещал не отменять выборность региональных лидеров. Он выступил и против пересмотра договоров о разграничении полномочий. Президент заявил о своем намерении более активно участвовать в определении региональной политики и даже защищать регионы от унитаристских поползновений правительства. Тем самым он уже на один ход опередил Е.Примакова.

Несколько дней спустя прошла встреча Б.Ельцина с Ю.Лужковым, которая продемонстрировала временное потепление отношений между ними. Вслед за этим состоялась встреча Президента с 19 губернаторами. Б.Ельцин выступил с неожиданным заявлением, которое свидетельствовало о серьезности его намерений изменить ситуацию, сложившуюся в отношениях между Центром и регионами за время премьерства Е.Примакова. Он заявил буквально следующее: “Вы должны прислать мне свои предложения, что бы вы хотели еще отхватить от федерального Центра, и мы пойдем на это”. Кроме того, Президент высказался за более самостоятельный выход регионов на международную арену, призвав региональных лидеров “не стесняться ездить по городам и государствам”. Естественно, Б.Ельцин рассчитывал вновь обрести полную поддержку руководителей регионов. Но если в случае с республиками общий язык был найден легко, то ситуация с губернаторами оказалась куда более сложной. Здесь сказались и ровные отношения, сложившиеся между губернаторским корпусом и Е.Примаковым, и сознание некоторой неадекватности Президента. Многие губернаторы уже не воспринимали Президента как лицо, принимающее решения, касающиеся их будущего, и действовали с оглядкой на правительство. Просьба “присылать предложения” вызвала замешательство, поскольку никто не понял, о чем идет речь, а сам Президент ничего конкретного предложить не смог. Поэтому, как ни парадоксально, но публичные отзывы на президентские предложения, прозвучавшие из уст ряда губернаторов, были негативными. В.Кресс заявил: “Мы не жаждем дополнительных полномочий, мы хотим выйти из ситуации, когда области невыгодно хорошо работать”. Встреча с Президентом добавила губернаторам отрицательных эмоций как раз перед голосованием по Ю.Скуратову.

Но в целом активность на данном поприще позволила главе государства вернуть себе первенство в определении региональной политики. Ему удалось потеснить Е.Примакова. Б.Ельцин продемонстрировал, что готов вернуться к испытанной схеме “полномочия в обмен на лояльность”. Это в значительной степени облегчило замену правительства.

Реакция на отставку премьера выявила различия в отношении к фигуре Е.Примакова, которые сложились в губернаторской среде. Явно отрицательными были оценки руководителей левой и левоцентристской ориентации. В частности, губернатор Алтайского края А.Суриков назвал это решение “самой трагической ошибкой Президента”. С довольно резким заявлением выступили губернатор Смоленской области А.Прохоров и председатель областной Думы В.Анисимов. Президент Бурятии Л.Потапов назвал решение Б.Ельцина “импульсивным и несвоевременным”. Губернаторы левой ориентации особенно активно выступили за созыв внеочередного заседания Совета Федерации в связи с отставкой. Телеграмму с аналогичной просьбой направил в Совет Федерации и А.Тулеев.

Реакция губернаторов, ориентированных на другой тип политики — правоцентристский с изрядной примесью местничества, была более сдержанной. Отмечая достоинства Е.Примакова, они высказывались в пользу С.Степашина и обвиняли коммунистов в нагнетании ситуации. Примерно такими были выступления М.Шаймиева, К.Титова, Э.Росселя, В.Ишаева, Б.Говорина и др. Были даже единичные случаи выступлений против Е.Примакова (М.Прусак).

В целом реакцию на назначение С.Степашина можно назвать позитивно-настороженной. Никто не ждал от нового премьера какого-либо подвоха и попыток ограничить губернаторскую власть. Хотя тот факт, что под С.Степашиным как министром внутренних дел находилась своя “властная вертикаль”, с которой далеко не у всех сенаторов складываются дружественные отношения, вызывал определенную настороженность. Также осталось не ясным, что конкретно премьер может предложить губернаторам и как работать с новым правительством, где уже практически нет региональных лоббистов и ликвидирован региональный блок.

Отставка Е.Примакова обозначила начало нового этапа в отношениях Центра и регионов. Существенно ухудшились лоббистские возможности губернаторов. Но при этом была снята угроза коренной реформы отношений, предполагающей усиление политической централизации.

Первые вице-премьеры нового правительства Н.Аксененко и В.Христенко стремятся установить контроль над региональными экономиками и не склонны лоббировать местные интересы. С.Степашину в этой ситуации, по-видимому, предстоит осуществлять “прикрытие” своих заместителей — поддерживать хорошие отношения с региональными властями, подыгрывать им. А первые вице-премьеры будут “наводить порядок” в рамках своих представлений о таковом. Напрашиваются аналогии с С.Кириенко, который, подобно С.Степашину, имея смутные представления о региональной экономике, время от времени пытался заигрывать с регионами. Тем временем “молодые реформаторы” проводили курс на ограничение региональных амбиций.

Пожалуй, единственным региональным руководителем, чьи лоббистские возможности с приходом нового правительства возросли, стал самарский губернатор К.Титов (за исключением, разумеется, В.Яковлева). Заместителем министра госимущества назначен В.Мамигонов, работавший вице-губернатором и руководителем комитета по управлению имуществом Самарской области. Президентская администрация сделала ставку на “приручение” К.Титова и его включение в систему собственных интересов. Назначение В.Мамигонова стало проявлением президентской “милости”. Для остальных губернаторов ситуация если и изменилась, то к худшему.

Например, весьма важные последствия имеет назначение на пост министра топлива и энергетики В.Калюжного, выходца из Томска, долгое время занимавшего руководящие должности в “Томскнефти” и Восточной нефтяной компании. В столичных кругах он рассматривается как лоббист “Сибнефти” и ставленник Р.Абрамовича. Определенно можно сказать о том, что В.Калюжный является открытым противником компании ЮКОС. Он способствовал попыткам американского миллионера К.Дарта захватить контроль над Восточной нефтяной компанией, контрольный пакет акций которой принадлежит ЮКОСу. В.Калюжный считается противником губернатора В.Кресса и главной теневой фигурой, активно влияющей на политику в Томской области. Еще до своего назначения В.Калюжный начал подготовку к декабрьским губернаторским выборам, создал фонд и группу поддержки.

Таким образом, степень учета региональных интересов в новом правительстве может оказаться еще меньшей, чем у Е.Примакова, несмотря на унитаризм экс-премьера, который как будто не свойственен новым назначенцам. Можно сказать, что в этом отношении правительство С.Степашина находится на уровне правительства С.Кириенко. Сегодня вместо декларированного унитаризма Е.Примакова регионы рискуют получить реальный диктат столичных финансовых группировок.

В таких условиях для региональных элит особую роль приобретает Совет Федерации как ключевой субъект федеральной политики.

В марте возникла редкая ситуация, когда позиция сенаторов по ключевым вопросам оказалась практически единой. Прежде всего речь идет о несогласии палаты отправить в отставку Ю.Скуратова (142 голоса против шести). Генеральный прокурор Ю.Скуратов был активно поддержан “левым” крылом Совета Федерации, а также Ю.Лужковым. Даже те, кто голосовал за отставку, объясняли мнение остальных: “Большинство губернаторов перестали быть “шестерками””. Данное голосование стало важнейшим рубежом в самоутверждении верхней палаты.

Совет Федерации попытался позиционироваться как более или менее консолидированная сила, противостоящая не столько Президенту, сколько президентскому окружению и Б.Березовскому. Это объяснялось “накопившейся усталостью” от бесконечных игр “кремлевского двора”, желанием добиться отстранения игроков, решающих личные политические проблемы и готовых ради этого ввергнуть страну в очередной кризис. В то же время отношение к правительству Е.Примакова можно было бы охарактеризовать как настороженное сотрудничество.

Деятельность Совета Федерации в апреле даже вызвала обострение кризиса в верхах и стала наглядным свидетельством того, что региональная элита все в большей и большей степени определяет расстановку политических сил в стране. Несмотря на беспрецедентные попытки обработки сенаторского корпуса со стороны Президента и его администрации, Совет Федерации во второй раз не поддержал отставку Ю.Скуратова, что стало самым большим ударом по престижу главы государства, когда-либо нанесенным верхней палатой. В сравнении с первым голосованием число сторонников отставки резко выросло, но оказалось явно недостаточным (“за” 61, “против” 79, четверо воздержались). “Левая фракция” вновь продемонстрировала сплоченность. Против отставки голосовали также сторонники Ю.Лужкова и часть “болота”.

Тогда же было принято постановление в поддержку кабинета министров. При этом следует указать на углубление поляризации палаты, где выделились антипрезидентски настроенная “левая фракция”, поддерживавшая Е.Примакова, группа “лояльных” сенаторов и сторонники Ю.Лужкова, действующие в зависимости от политической конъюнктуры.

Однако в мае Совет Федерации не сумел заявить о себе в полный голос. Никак не повлияв на утверждение премьера и формирование правительства, региональная элита продемонстрировала, что ее возможности на федеральном уровне небезграничны. Если в марте-апреле сенаторы обыгрывали Президента, то в мае они безнадежно проиграли. Об этом свидетельствует и бесполезное внеочередное заседание, собранное после отставки Е.Примакова. Следует отметить, что Е.Строев поначалу высказывался против созыва этого заседания, заявив, что верхняя палата вряд ли соберется. Однако затем он уступил напору желающих выступить против Президента. Но в результате реванш взяла лояльная федеральной власти группа, позитивно воспринявшая выступление С.Степашина, в котором тот предложил создать независимый экономический совет при правительстве с участием губернаторов.

Оппозиционные федеральным властям и олигархии группы в Совете Федерации (“левые”, “лужковцы”) пока потеряли политическую инициативу, которую они удерживали в ходе “борьбы за Скуратова”. Здесь свою роль сыграла и президентская администрация, которая укрепила отношения с губернаторами, участвующими в создании блока “Вся Россия”. В частности, наблюдалось откровенное заигрывание с “тяжеловесами” В.Яковлевым и В.Чубом. Тем временем очередное обсуждение “дела Скуратова” оказалось отложено.

Важным моментом стало назначение представителем Президента в Совете Федерации В.Хижнякова, выходца из Ростовской области, приближенного к губернатору В.Чубу, который усиливает свои позиции в Центре и участвует в инициативах по созданию “Всей России” и “Голоса России” (координатор по южным регионам).

Впрочем, майское “ослабление” может оказаться преходящим. Роль региональных элит, в том числе руководителей регионов, может существенно усилиться в процессе развертывания избирательной кампании по выборам в Государственную Думу. Активное “партийное строительство” последних месяцев демонстрирует значимость, которую придают региональным лидерам основные конкурирующие группировки в федеральном Центре, в том числе и крупнейшие финансовые и промышленные группы.

К июню сложился четырехугольник политических блоков региональной элиты.

Во-первых, движение Ю.Лужкова “Отечество”, созданное по принципу клиентеллы с прицелом на победу московского мэра на президентских выборах. С этой точки зрения организация Ю.Лужкова заняла нишу НДР.

Во-вторых, блок “Голос России”, который пытался решить задачу консолидации региональной элиты “снизу”, через лидерство одного из наиболее влиятельных губернаторов — К.Титова.

В-третьих, движение “Вся Россия”, лидером которого принято считать М.Шаймиева, решающее ту же задачу, что и блок К.Титова.

В-четвертых, группа левых губернаторов, которая, как показывают последние события в Совете Федерации, остается консолидированной. Эта группа пока не объединена в политический блок (НПСР и КПРФ не играют роли “консолидаторов” региональной элиты).

Главным событием апреля-мая на ниве “партстроительства” стало формирование новой группы региональных лидеров под претенциозным названием “Вся Россия”. 5 апреля прошла встреча с А.Волошиным и О.Сысуевым нескольких президентов республик (М.Шаймиев, М.Рахимов, Р.Аушев и Н.Федоров), губернаторов и лидера депутатской группы “Российские регионы” О.Морозова. Ключевым событием мая стал учредительный съезд движения, который прошел в Санкт-Петербурге. На нем оформился самый мощный на сегодняшний день политический блок региональной элиты, опекаемый тремя центрами силы – администрацией Президента, “ЛУКойлом” и “Газпромом”. В торжественном событии приняли участие руководители 14 регионов (обещали прибыть 22 руководителя). Был создан политсовет движения, включивший десять глав исполнительной власти, семь спикеров законодательных собраний и двух мэров.

В состав оргкомитета нового объединения вошли:

а) руководители шести республик: М.Шаймиев (вместе со спикером парламента РТ Ф.Мухаметшиным, депутатами Государственной Думы от Татарии О.Морозовым и А.Хамаевым), М.Рахимов (с ним депутаты Р.Бигнов, М.Бугера, З.Саетгалиев и Ю.Уткин), Р.Аушев (и бывший вице-президент республики Б.Агапов), А.Джаримов, А.Дзасохов и Н.Федоров.

б) губернаторы 10 краев, областей и автономных округов: В.Яковлев, В.Ишаев, Б.Говорин (также депутат В.Шуба), Л.Полежаев, А.Филипенко (вместе с председателем окружной Думы С.Собяниным, депутатом В.Медведевым и мэром Когалыма А.Гавриным), П.Сумин (также депутат В.Гартунг, правда, конфликтующий с губернатором), Г.Игумнов (также депутат В.Степанков), В.Бочкарев, А.Гужвин, В.Чуб (также депутат Т.Шубина).

в) мэры нескольких городов: В.Самойленко (Краснодар), Б.Коробов (Кострома) и Ю.Савенко (Калининград).

г) депутаты из группы “Российские регионы” (помимо уже названных): Э.Памфилова (Калужская обл.), В.Буткеев (Магаданская обл.), В.Тетельмин (Красноярский край), В.Медиков (Кемеровская обл.), Н.Герасименко (Алтайский край), А.Солуянов (Удмуртия), В.Десятников (Саратовская обл., бывший губернатор Кировской области), Л.Злобина (Карелия), О.Шенкарев (Брянская обл.).

Таким образом, в составе движения оказались представители 28 регионов России, в т.ч. руководители 16 регионов. Но если раньше консолидация региональных лидеров происходила под патронажем политиков федерального уровня, имеющих президентские амбиции (сначала В.Черномырдин, затем Ю.Лужков и в известном смысле К.Титов), то речь здесь идет о блоке, ни один из лидеров которого президентских амбиций не имеет. Не менее важен и другой факт. Консолидирующую роль начинают играть промышленные корпорации федерального уровня, которые выступают в роли инициаторов объединения региональной элиты, перехватывая инициативу у политиков. В случае со “Всей Россией” эту роль сыграла крупнейшая нефтяная компания “ЛУКойл”. Большинство вступивших в блок лидеров так или иначе связано с этой компанией, и не случайно в оргкомитет, а затем в политсовет вошел вице-президент компании Л.Федун. В блок вошли представители регионов:

а) где “ЛУКойл” ведет добычу нефти (Ханты-Мансийский АО с участием мэра Когалыма и С.Собянина — бывшего мэра Лангепаса; Калининградская обл.);

б) где расположены перерабатывающие предприятия компании (Пермская обл.);

в) где осуществляется сбыт нефтепродуктов компании и находятся ее дочерние предприятия (Челябинская, Астраханская обл., Краснодарский край, Адыгея, Ингушетия, Северная Осетия);

г) где действуют нефтяные компании, с которыми “ЛУКойл” наладил тесные отношения, — “Татнефть” и “Башнефть” (Татария, Башкирия, Чувашия).

В блок не вошли лишь те руководители “лукойловских” регионов, которые уже “плотно” входят в другие блоки, — Н.Максюта (КПРФ), В.Сергеенков (НПСР и “Голос России”) и В.Позгалев (НДР, “Голос России”). Зато к нему присоединились другие региональные лидеры, где у “ЛУКойла” есть серьезные интересы — Санкт-Петербург (в связи со строительством Балтийской трубопроводной системы), Ростовская область и др. Что касается депутатской группы “Российские регионы”, то она давно “окормляется” “ЛУКойлом”, и депутаты заинтересованы в его финансовой поддержке на выборах. Не случайно блок имеет наиболее сильные позиции в районах Поволжья, Северного Кавказа и Урала, которые входят в сферу влияния “ЛУКойла”.

На съезде выступил и вошел в политсовет движения бывший министр топлива и энергетики П.Родионов, являющийся вице-президентом “Газпрома”. Одновременно П.Родионов — одна из самых влиятельных фигур в петербургской элите.

Создание нового движения серьезным образом повлияло на политические перспективы уже сложившихся объединений. Целый ряд региональных лидеров, успевших “засветиться” в других образованиях, вошел в состав “Всей России”. Последняя в наибольшей степени “пересекается” с “Голосом России”. В состав нового блока вошли сразу шесть участников “Голоса”, в том числе два региональных координатора — В.Чуб и П.Сумин. Трое лидеров оказались в президиуме оргкомитета “Всей России” — П.Сумин, А.Гужвин и С.Собянин. Во “Всю России” также вошли В.Бочкарев и Г.Игумнов. Таким образом, “Голос России” оказался в наиболее сложном положении в связи с “двойным гражданством” ряда влиятельных участников блока.

Новое движение частично вторглось и в сферу влияния “Отечества”. В него вошел активный сторонник Ю.Лужкова — краснодарский мэр В.Самойленко, а также ряд депутатов Государственной Думы, считавшихся сторонниками Ю.Лужкова. К движению присоединились, как минимум, два региональных лидера, поддерживающих тесные отношения со столичным мэром, — Н.Федоров и Б.Говорин. Однако явной “утечки” из “Отечества” не произошло, и открытые сторонники московского мэра из числа губернаторов остались вне нового блока. Логичнее говорить о том, что Ю.Лужков имеет во “Всей России” свой небольшой “пакет акций”.

Наконец, один из членов оргкомитета движения в прошлом поддерживался НПСР. Это — челябинский губернатор П.Сумин. Незадолго до съезда “Всей России” он примкнул к блоку К.Титова.

В настоящее время в рамках “Всей России” причудливым образом переплетаются интересы крупных компаний и личные амбиции региональных лидеров. Перспективы этого симбиоза зависят от степени влияния корпораций на своих ставленников и протеже. Одним из следствий создания “Всей России” является дальнейший рост политических амбиций В.Яковлева. Ситуация в правительстве для него сегодня весьма благоприятна. Во-первых, уволен “ленинградский сосед” В.Густов, отношения с которым у губернатора Санкт-Петербурга никогда не складывались. Во-вторых, вице-премьером по ВПК назначен бывший первый вице-губернатор Петербурга И.Клебанов. В-третьих, В.Яковлев рассчитывает на “питерскую солидарность” с С.Степашиным.

Поэтому В.Яковлев скорее всего сделает ставку на превращение “Всей России” в блок, который ассоциируется лично с ним и является проправительственным. Учитывая отношения В.Яковлева со столичными группами, можно предположить, что его лидерство во “Всей России” приведет к конфликту губернаторского блока с группой А.Чубайса и неявно поддерживаемой этой группой фигурой Ю.Болдырева.

На роль одного из лидеров начинает претендовать президент Ингушетии Р.Аушев, который создает в рамках движения собственную “подгруппу”. Об этом свидетельствует второй внеочередной съезд движения “За равноправие и справедливость”, который прошел в Москве. Теперь в движении сменились лидеры, его политический вес увеличился. Сопредседателями избраны Р.Аушев, депутат Госдумы от Ханты-Мансийского АО В.Медведев — известный лоббист нефтегазового комплекса — и академик В.Снегирев. В движении собрались около 15 региональных лидеров, в том числе М.Рахимов и В.Ишаев. Таким образом, в рамках “Всей России” создана обособленная группа влиятельных фигур, которые теснее В.Яковлева и М.Шаймиева связаны с “ЛУКойлом” и “Газпромом”. При определенных обстоятельствах движение “За равноправие и справедливость” может сыграть роль противовеса растущим амбициям В.Яковлева, а, возможно, и дрейфу “Всей России” в направлении Ю.Лужкова. Именно Р.Аушев не исключил, что кандидатом от “Всей России” на президентских выборах может стать Е.Примаков, и заявил о нецелесообразности блокирования с Ю.Лужковым.

Объединение со “Всей Россией” не так уж выгодно Ю.Лужкову, тем более — его окружению, которое уже делит места в списке “Отечества”. Поддержка столь мощного блока, как “Вся Россия”, не может быть безвозмездной (1). Если и произойдет объединение “Отечества” и “Всей России” на парламентских выборах, оно не обязательно будет означать поддержку Ю.Лужкова на президентских выборах и даже не гарантирует создание единой фракции в Госдуме.

После периода беспорядочной борьбы за лидерство постепенно нормализуется ситуация в региональных отделениях “Отечества”. В апреле Ю.Лужков провел свой съезд в Ярославле. Интересным был сам выбор места проведения: организаторы хотели подчеркнуть, что “Отечество” опирается на провинцию и рассчитывает на губернаторскую поддержку. Съезд показал, что у Ю.Лужкова есть группа сторонников в регионах, на которую он сможет опереться во время кампании, даже без объединения со “Всей Россией”.

Однако внутренние противоречия в “Отечестве”, борьба между различными группами в окружении мэра уже начинают влиять на стабильность региональных организаций. Так, один из организаторов движения, претендующий на центристское первородство депутат С.Сулакшин, после того как враги лишили его прямого доступа к Ю.Лужкову, дистанцировался от “Отечества” и даже по благословению администрации Президента замышляет некое “Отечество-2”.

Деятельность Ю.Лужкова в регионах при внешней эффектности также не всегда приводила к желаемому результату. Московский мэр продолжил работу по сближению столицы и регионов. Крупным событием стал его визит в Санкт-Петербург на организационное мероприятие “Отечества”. На нем присутствовал и В.Яковлев, что было истолковано некоторыми наблюдателями как признак политического союза между мэрами двух крупнейших городов России. В то же время дальнейшая деятельность В.Яковлева показала обратное: губернатор Санкт-Петербурга ведет самостоятельную политическую игру и не согласен быть младшим партнером Ю.Лужкова.

Подписано важное соглашение правительства Москвы с администрацией Иркутской области. Обратила на себя внимание и новая встреча Ю.Лужкова с тамбовским губернатором-коммунистом А.Рябовым. Московский мэр принял участие в открытии выставки “Карелия-99”. В рамках “охоты на Тулеева”, которую ведут организаторы всех новых блоков, Ю.Лужков подписал с кемеровским губернатором протокол о намерениях, предусматривающий освоение золоторудного месторождения. В мае мэр совершил поездку в Мурманск. Внимание привлек и его визит в электорально значимую Ростовскую область.

Тем временем наблюдается определенная изоляция “Отечества”, ставшая результатом активных действий администрации и президентского окружения. Вероятность союза “Отечества” со “Всей Россией” резко понизилась, особенно после отставки Е.Примакова, который, как считается, поддерживал такой союз. Такой исход прогнозировался — с учетом различий в интересах Ю.Лужкова и тех сил, которые способствуют формированию “Всей России”. Последняя, по всей видимости, призвана стать краеугольным камнем созданной в стране политико-экономической системы и обеспечить передачу власти “приемлемому” Президенту. В то же время Ю.Лужков по-прежнему считается в этих кругах политиком, ориентированным на серьезное изменение не только экономической системы, но и расклада сил в федеральной элите, не способным защищать групповые интересы топливных компаний или финансовых объединений.

Что же касается “Голоса России”, то процесс его формирования застопорился и, возможно, навсегда. Это объясняется несколькими причинами. Во-первых, губернаторы и председатели законодательных собраний, подписавшие известное обращение, не горят желанием создавать на местах структуры движения. В их выступлениях звучало, что подписанты не считают себя связанными какими-либо политическими обязательствами и не придают своей инициативе большого значения. Во-вторых, вскрылись противоречия между губернаторами-подписантами обращения, что еще раз заставляет обратить внимание на политико-идеологические различия между региональными лидерами, заявившими себя в качестве участников движения. В частности, обратил на себя внимание конфликт между Л.Рокецким и А.Тулеевым.

“Голос России” после образования “Всей России” и выхода К.Титова из политсовета НДР оказался в очень сложном положении, потеряв лидирующее место в процессе межрегиональной консолидации. Целый ряд влиятельных губернаторов, подписавших заявление “Голоса России”, вошел в оргкомитет “Всей России”. В то же время на учредительном съезде “Голоса России” присутствовал только один губернатор — Л.Рокецкий, и лишь в конце мероприятия появился присоединившийся к блоку Е.Наздратенко. В результате политический ресурс К.Титова и его блока оказался весьма ограниченным.

Ясно, что президентские структуры рассчитывают на использование “Голоса России” в своих интересах. С этой целью они сначала санкционировали понижение статуса движения, оказав поддержку “Всей России”. Кроме того, чиновники администрации Президента “подложили свинью” К.Титову, назначив на момент проведения учредительного съезда “Голоса России” встречу Б.Ельцина с губернаторами. Через некоторое время Президент “резко” заинтересовался К.Титовым и вызвал его из Самары. Результатом встречи стал прогноз объединения “Голоса России” со “Всей Россией”, исключая “Отечество” (в тот же день Б.Ельцин вел переговоры с М.Шаймиевым). К.Титов получил из рук Президента награду — знак “Заслуженный экономист РФ”. Появились слухи о готовящемся назначении его на место Ю.Маслюкова. Тем самым Б.Ельцин включил К.Титова в свою политическую игру, расчет в которой сделан на недопущение чьего-либо лидерства в процессе предвыборной консолидации региональной элиты.

Фактически “Голос России” выполнил свою политическую функцию на этапе подписания известного заявления: предотвратил уход региональной элиты к Ю.Лужкову, соблазнив ее перспективой “чисто регионального” блока, а затем дал возможность более мощным силам создать в этой нише “Всю Россию”. Теперь, чтобы продлить жизнь своему блоку, К.Титов должен всемерно укреплять отношения с финансово-промышленными группами и политическими силами правого толка.

В непростом положении оказалось и движение “Наш дом — Россия”. Его лидеры продолжают зачислять в группу своих сторонников 20-25 губернаторов, но многие из них принимают активное участие в деятельности новых блоков (Г.Игумнов, В.Ишаев, В.Чуб). Ориентацию на НДР в большей степени сохраняют такие руководители, как И.Фархутдинов, Ю.Спиридонов, М.Прусак. На съезде НДР произошли важные события, приведшие к частичной смене руководства. Первыми заместителями председателя совета НДР избраны В.Рыжков и саратовский губернатор Д.Аяцков. Саратовский губернатор оказался на периферии процессов консолидации региональных элит, инициированных “ЛУКойлом” и К.Титовым, и своеобразной компенсацией ему стала ключевая должность в НДР. Сейчас Д.Аяцков по-новому определяет свое место в региональной элите, его стартовая позиция хуже, чем даже у К.Титова, но потенциал для роста существует.

В мае саратовский губернатор возглавил ассоциацию региональных отделений НДР. Интересным событием стала состоявшаяся в Пензе встреча нескольких руководителей поволжских регионов. В ней приняли участие Д.Аяцков, И.Скляров, В.Бочкарев и Н.Меркушкин (еще раньше имел место визит в Саратов губернатора Пензенской области В.Бочкарева). Прозвучало заявление о политическом единстве регионов “Большой Волги”. При этом обращает на себя внимание состав собравшейся группы. В ней не оказалось К.Титова, претендовавшего на роль лидера поволжских регионов. Напротив, наиболее значимой фигурой на встрече стал его давний конкурент Д.Аяцков. Как бы в подтверждение полученного статуса в региональной элите Д.Аяцков посетил Белгород, где выступил в поддержку Е.Савченко на губернаторских выборах.

Таким образом, свою роль в региональном процессе собирается сыграть тройка Черномырдин-Аяцков-Рыжков, которая обладает неплохими ресурсами, хотя и уступает сегодня “Отечеству” и “Всей России”. В ее активе поддержка ряда губернаторов, фракция в Думе, тесные связи с “Газпромом” и хорошие способности публичных политиков. Скоординированная активность этой тройки позволяет НДР надеяться на включение в процесс формирования блока “партии власти” на парламентских выборах на одной из первых позиций, учитывая известность и уже обретенный статус в публичном пространстве.

Рост активности губернаторских объединений и активное деление Совета Федерации на политические группы вновь вызвал к жизни идею объединения “левых” губернаторов. В июне состоялся учредительный съезд нового движения — “Возрождение и единство”, лидером которого стал А.Тулеев. Ему еще предстоит убедить своих коллег, что его детище и есть долгожданный “клуб левых губернаторов”. Если это ему не удастся, “Возрождение и единство” превратится в одну из маловлиятельных “колонн” левооппозиционных сил.

Таким образом, политическое структурирование региональной элиты приобретает многополюсный характер. Дальнейшие события покажут, в какой именно конфигурации региональные объединения выйдут на старт парламентских выборов.

Характерно, что "ЛУКойл" начал обсуждать вопрос о перерегистрации компании в Когалыме, что явно не должно понравиться Ю.Лужкову.