Региональное развитие в современной России:
тенденции и перспективы

Становится все более очевидным тот факт, что непосредственные результаты выборов привлекают все меньшее внимание как федеральной, так и собственно региональных политических элит. На первый план выходят проблемы послевыборной действительности, осознания ее основных контуров и попытки установления новых правил игры в отношениях регионов и Центра.

Если президентская избирательная кампания проходила на фоне массового подписания договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и регионами, то в ходе следующей избирательной кампании наметилась другая тенденция: заключение "горизонтальных договоров" о сотрудничестве, соглашений непосредственно между регионами.

Более того, положительный, на первый взгляд, результат региональной избирательной кампании - политическая унификация пространства, выравнивание статуса республик и иных субъектов Федерации, - может обернуться своей противоположностью. Очевидно, что теперь устраняются многие препятствия и внутренние противоречия в отношениях республик и "русских регионов", основой которых как раз и были различия в статусе. "Большая коалиция" регионов, противостоящая Центру, становится реальностью. В настоящий момент наиболее значимыми объединениями регионов являются "группа доноров" и так называемая группа депрессивных территорий, в которой в настоящий момент доминируют малые автономии. Следует также отметить активизацию деятельности ассоциаций межрегионального сотрудничества.

Данные формы взаимодействия регионов можно рассматривать не только как экономический и политический альянс территорий, но, зачастую прежде всего, как альянс региональных элит. Так, например, межрегиональные ассоциации создавались в основном именно в противовес Центру, как способ отстаивания корпоративных интересов на федеральном уровне. И хотя экономический фактор интеграции территорий является наиболее фундаментальным и стратегически значимым, его важность не всегда и не в полной мере осознается, а предпочтение часто отдается политическим факторам.

Необходимо обратить внимание и на обстоятельства, непосредственно угрожающие основам российской государственности. Речь идет, например, о много раз обсуждавшемся в прессе кризисе отношений между руководством Тюменской области и элитами автономных округов в ее составе, а также о подписании соглашения об объединении Санкт-Петербурга и Ленинградской области. И хотя, на первый взгляд, налицо совершенно различные тенденции в поведении региональных элит, развитии Федерации, их объединяет одно: роль центральных властей в этих процессах оказывается весьма низкой, федеральное руководство способно лишь реагировать на подобные процессы, но не может их полностью контролировать.

Итак, имеет место серьезный системный кризис в отношениях Центра и региональных элит. Нынешние бюджетные проблемы делают значимость Центра для регионов все более призрачным. Москва, выполняющая фискальную функцию как основную и не способная при этом наладить денежное наполнение экономики, перестает восприниматься регионами как сколько-нибудь значимый элемент системы с точки зрения ее развития. Подобная логика усиливается кризисом социальной легитимности государства, которое не в состоянии исполнять собственные обязательства и программы. Полномасштабные же региональные выборы и отказ от предыдущей системы с доминированием института назначаемых губернаторов составляют политическую базу данного системного кризиса.

Вышеуказанные обстоятельства провоцируют достаточно острую реакцию центральной власти на нынешнее состояние отношений с регионами, поиск новых форм воздействия на политику регионов. Речь идет прежде всего о попытках активизации региональной политики Центра, проведении реформы системы представительств федеральных органов в регионах, установлении законодательного контроля над деятельностью местных элит.

В конечном счете, проблема федеративного устройства России, совершенствования (или даже частичного пересмотра) основ государственности выходит на первый план российской политики, нового этапа в трансформации правящих элит. Болевой точкой здесь является именно асимметричность российской модели федерализма, определяемая различным уровнем полномочий и привилегий субъектов РФ, а также несопоставимостью потенциалов регионов. Это становится особенно очевидным, если вспомнить о постоянных требованиях "русских регионов" политического и, прежде всего, экономического равноправия субъектов Российской Федерации. Периодически возникающие идеи образования так называемых "русских республик" в составе России также являются, как правило, выражением определенных экономических или политических требований регионов (идеи создания Уральской и Дальневосточной республик). Необходимо также указать на получившие достаточно широкую известность инициативы создания Ненецкой и Мансийской республик, являющие собой типичный пример проектов, внутренняя логика которых, в первую очередь, подчиняется мотивам весьма далеким от поисков представителями данных народов собственной национальной идентичности. Требования национальной государственности, часто выражаемые даже не представителями данных национальностей, являются лишь внешней оболочкой для формулирования определенных политических и экономических требований.

Вместе с тем, асимметричность российского федерализма провоцирует не только сепаратистские тенденции в поведении региональных элит, но становится также фактором интеграции пространства. Речь идет о своеобразной "внутренней эмиграцией" регионов, формировании на их территории закрытых политико-экономических систем. Несомненно, что этот процесс должен лишь усилиться с обретением региональными элитами полной политической самостоятельности в ходе нынешних губернаторских выборов. В этом же направлении работает и стремление местных элит к горизонтальной интеграции, которая осуществляется помимо, а иногда и непосредственно в противовес федеральному Центру.

Таким образом, проблема дезинтеграции единого пространства усугубляется появлением реальных признаков частичной региональной интеграции, осуществляемой на принципах, которые подчас весьма далеки от самой идеи единой российской государственности. Поэтому необходимо более подробно проанализировать возможности становления последней на новых основах, уделив особое внимание роли правящих элит в этом процессе. Речь идет о тех или иных моделях "нового федерализма". Они базируются на двух основных подходах:

- концепции "территориальной", "губернской" федерации при полном или частичном отказе от национально-территориального деления;

- концепции "укрупнения регионов", сокращения числа субъектов РФ в целях выравнивания потенциалов регионов, оптимальной организации экономического и политического пространства.

Реализация в современных условиях концепций "укрупнения регионов" и "территориальной федерации" затруднена целым рядом политических обстоятельств. Прежде всего, необходимо говорить о роли региональных элит, достижение соглашения с которыми является необходимым условием любых политических трансформаций в РФ. Воплощение в жизнь концепций "нового федерализма" натолкнется на противодействие региональных элит в том смысле, что это будет означать для многих из них утрату своего властного статуса. Возможности же согласования таких "личных" интересов весьма ограниченны. "Укрупнение регионов" будет также означать усиление политической напряженности в новых регионах, возникновение "подавленных центров". Подобные явления будут инициироваться как прежними правящими элитами, так, возможно, и представителями экономических кругов "старых" регионов. С другой стороны, большинство концепций, в рамках которых рассматриваются различные модели становления новой российской государственности, предполагает в качестве необходимого условия их реализации наличие политической воли федерального Центра к проведению подобных преобразований.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что ключевой особенностью новой российской правящей элиты является то, что она представляет собой конгломерат закрытых и во многом самодостаточных региональных и федеральных структур. При этом так и не состоялось организационное оформление какой-либо федеральной, объединяющей суперструктуры "партии власти". Не был реализован сценарий создания так называемой "президентской партии", не вполне успешны оказались и проекты "Выбор России"-93 и НДР-95. Проведение социально-экономических и политических реформ осуществляется в условиях отсутствия единства нового правящего класса, причем важное значение здесь имеет вопрос о системе отношений "власть-собственность" в современной России. Происходит дальнейшее нарастание децентрализационных тенденций как в сфере государственного строительства, так и в системе отношений власти и собственности. Все это, в свою очередь, предопределяет не только темпы, направленность и содержание самих реформ, но и несет в себе серьезный потенциал разрушения единой российской государственности.

Нынешний этап трансформации правящих элит принципиальным образом связан и с началом оформления широких горизонтальных коалиций региональных элит. Оформление коалиций зависит от решения большого комплекса проблем федеративного строительства в РФ, а также социально-экономического развития отдельных территорий, а иногда и отраслей экономики.

Тем не менее, аналогичные вопросы являются основанием для нарастания противоречий в отношениях различных элитных групп. Социально-экономическая поляризация регионов России начинает доминировать над поляризацией политической. Сохраняют свое значение и противоречия между так называемыми "русскими регионами" и республиками в составе России в сфере вопросов государственного строительства и развития федеративных отношений.

Функции Центра, федеральных элитных групп в данных условиях в основном сводятся к роли арбитра в отношениях различных горизонтальных коалиций при задействовании в собственных интересах тех своих политических и экономических ресурсов, которые принципиально неконтролируемы регионами. Приобретают особую важность усиливающиеся попытки некоторых политических субъектов федерального уровня использовать естественные политические и экономические противоречия между регионами в целом и внутрирегиональными политическими субъектами (областными центрами, другими подавленными центрами), что, по нашему мнению, не только провоцирует конфликты в отношениях различных элитных групп регионального уровня, но и может иметь негативные последствия для российской государственности. Все это лишний раз демонстрирует кризис прежних механизмов функционирования элит.

Наряду с этим, усиливается тенденция, связанная с привлечением представителей региональных политических элит к работе в Правительстве РФ и иных органах государственной власти и управления. Последнее, по нашему мнению, также является достаточно ярким свидетельством кризиса федеральной правящей элиты. Отсутствие единства, кризис прежних механизмов функционирования провоцируют стремление к обновлению персонального состава федеральной правящей элиты за счет представителей регионов, заимствованию у них авторитета и образцов политического поведения. Однако функционирование региональных элитных групп, как уже отмечалось, может быть достаточно репрезентативно описано в терминах номенклатуры, то есть базируется на прежних механизмах и образцах правления. Таким образом, нынешние попытки обновления правящей элиты не преследуют цель найти принципиально новые основания ее формирования и консолидации.

В более широком контексте, связанном с процессами децентрализации и политической регионализации в современной России, необходимо говорить вообще о смене направления складывания новой правящей элиты. Если раньше подобные трансформации, как правило, инициировались Центром, а иногда и непосредственно проводились сверху, то теперь происходит самоорганизация региональных элит. На смену "отстраненности" от Центра приходит стратегия, направленная на завоевание инициативы в формировании его правящей элиты. Учитывая это последнее обстоятельство, можно говорить о том, что политическое развитие в российских регионах носит сегодня не только и не столько догоняющий, но, в определенном смысле, и опережающий характер по отношению к федеральному уровню.

Необходимо обратить особое внимание на формирование и существенное усиление после проведения местных выборов 1996 г. новой российской контр-элиты, которая представляет собой союз старой номенклатуры и ряда групп "новой бюрократии", оттесненных от участия в политической власти и перераспределении собственности. Своеобразие ситуации заключается в том, что данный альянс формируется сегодня как бы снизу, имея ввиду достраивание этой структуры на федеральном уровне, тогда как нынешняя правящая элита, одержав победу в июне 1996 г., стремится распространить свое влияние на российские регионы.

Ключевым моментом в дальнейшей трансформации правящих элит становится сегодня и противоречие между поколениями внутри российской политической элиты.

Достаточно очевидно, что значение данных линий конфликта в процессе трансформации элит будет только нарастать, в том числе в ходе будущих федеральных выборов. Однако победа любой из фракций бюрократической элиты на будущих парламентских и президентских выборах не может принципиальным образом изменить систему организации власти в современной России. Их значение заключается в том, что обеспечив, наконец, относительно высокую степень единства правящей элиты, они могут стать началом конца постсоветского периода преобразований прежнего правящего класса.

Помимо увеличения числа "политических терминалов" еще более существенной и масштабной тенденцией регионального развития становится разрастание количества участников политики на региональном уровне и в системе отношений "Центр-регион", а также изменение самого характера региональной политики. Бывшее единое политическое пространство до сих пор продолжает делиться на части, объем которых пропорционален задачам выживания и последующего развития. При этом, однако, уже сегодня достигается, как представляется, предельный уровень сегментации этого пространства, когда еще возможно сохранение его как единого.

Таким образом, проблема нового периода - это уже вопрос реинтеграции единого пространства, где федеральный Центр готов применить самые разнообразные средства, ставя в том числе вопрос о необходимости пересмотра всей системы региональной политики, вплоть до прямых административно-территориальных преобразований. Наиболее значимым является то, что политическое пространство может не только делится, но и реинтегрироваться в территориальные суперсистемы в соответствии с задачами выживания и развития.