ИНСТРУКЦИЯ И АГИТАЦИЯ

В предыдущем номере “ЗиПа” была опубликована Инструкция Центральной избирательной комиссии Российской Федерации “О порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний кандидатам на должность Президента Российской Федерации, избирательным объединениям, инициативным группам избирателей и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях” (далее - Инструкция). (ссылка на файл zip2.doc)

Журналисты, впрочем, как и все, кто профессионально занимается или интересуется проблемами предвыборной агитации, знают, что Инструкция Центризбиркома, развивающая положения Федерального закона РФ “О выборах Президента Российской Федерации” в части установления механизма (порядка) реализации норм закона, является важнейшим актом, регулирующим деятельность участников избирательного процесса в рамках предвыборной агитации.

Вместе с тем, правила нынешней агитационной кампании принципиально (в существенных своих характеристиках и общих подходах к правовому регулированию отношений) не отличаются от правил агитационной кампании осени-зимы 1995 года. Во многом это произошло благодаря усилиям той рабочей группы, которая разрабатывала проекты всех трех избирательных законов (об основных гарантиях, о выборах депутатов, о выборах Президента РФ) и постаралась, насколько это было возможно при прохождении законопроектов в Госдуме, обеспечить единообразие принципов и подходов к правовому регулированию предвыборной агитации. Именно поэтому в нынешней избирательной кампании многие условия проведения предвыборной агитации сохраняются. Они нам уже хорошо знакомы - сроки проведения предвыборной агитации, право кандидатов на гарантированное предоставление бесплатного эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний, право кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп избирателей на покупку эфирного времени, право на доступ и равные условия доступа к печатным СМИ и т.п. Поэтому, наверное, нет необходимости подробно останавливаться на этих моментах.

Общность, единообразие основных принципов и механизмов осуществления предвыборной агитации в избирательных кампаниях, совершенно не исключает ряда особенностей, характерных для нынешней кампании. Эти особенности вызваны: во-первых, спецификой выборов именно Президента; во-вторых, некоторыми отличиями законодательного регулирования предвыборной агитации Президента РФ.

1. И Федеральный закон (ст.40), и, соответственно, Инструкция различают две группы субъектов избирательной кампании по условиям реализации права на предвыборную агитацию (не случаен их перечень уже в названии Инструкции).

Первая - это непосредственно сами кандидаты на должность Президента РФ. Только они имеют право на предоставление им бесплатного эфирного времени на каналах телерадиокомпаний, которые финансируются за счет средств соответствующего бюджета (ст.40 ФЗ, п.п.2.3, 2.6-2.13 Инструкции). В этой связи, необходимо отметить, что законодатель в ст.40 отказался от понятия “государственная телерадиокомпания” в пользу “телерадиокомпания, которая финансируется...”. Такое изменение позиций законодателя малопонятно и труднообъяснимо. Существенной пользы оно не принесет, а вот трудностей добавит. Например, коллизия между ч.1 ст.40 ФЗ и определением используемого в Инструкции термина “государственная телерадиокомпания” (п.1.5) сама по себе уже порождает возможность споров и, по крайней мере двоякого, толкования правовых норм.

Кандидаты на должность Президента РФ имеют также право на получение эфирного времени за плату (п.п.2.14 - 2.17). Платное и бесплатное время кандидатам предоставляется на равных основаниях и в срок с 14 мая.

Вторая группа субъектов - это избирательные объединения и инициативные группы избирателей (выдвинувшие зарегистрированных кандидатов). Эти участники избирательной кампании имеют право на получение эфирного времени на каналах государственных и муниципальных кампаний только за плату.

Особо обращает на себя внимание то обстоятельство, что только они согласно п.2.18 Инструкции имели право получить эфирное время за плату с момента регистрации кандидата (т.е. до 14 мая).

Кроме того, Инструкция (п.2.4) устанавливает, что в случае выдвижения кандидата несколькими избирательными объединениями или инициативными группами право на получение платного эфирного времени имеет лишь то избирательное объединение или та инициативная группа, на основании чьих документов ЦИК РФ зарегистрировала кандидата.

2. События последних дней вынуждают чуть подробнее остановиться на сроках предоставления эфирного времени (за плату и бесплатно) на каналах государственных ТРК. Автор полагал, что попытки осени 1995 года оспорить право ЦИК издавать Инструкцию и определять порядок доступа к СМИ, закончившиеся тогда для заявителей явно неудачно, прекратились, но ошибался.

5 мая 1996 года Г.Явлинский и С.Федоров обратились в Верховный Суд РФ с иском, в котором требуют признать Инструкцию “недействительной и не подлежащей практическому применению”, в частности, из-за установления в ней жестких временных рамок предоставления эфирного времени (с 14 мая по 14 июня).

Прежде, чем коснуться проблемы - вправе или не вправе Центризбирком устанавливать эти сроки, - попытаемся разобраться в вопросе: для чего ЦИК вообще установил эти “жесткие” сроки. Ранее уже говорилось, что сроки эти касаются лишь права кандидатов на получение платного и бесплатного эфирного времени: избирательные объединения, инициативные группы вправе покупать время с момента регистрации своего кандидата, а в печатных СМИ и сам кандидат вправе получить место на полосе с 29 апреля (т.е. с момента завершения этапа регистрации кандидатов).

Главной же целью установления сроков для кандидатов является обеспечение равных условий доступа к СМИ, прежде всего, к государственным СМИ (ч.3 ст.24 ФЗ об основных гарантиях, ч.3 ст.7, ст.36, ч.1 ст.37, ч.1 ст.40 ФЗ о выборах Президента РФ). А обеспечить это невозможно, например, в части равенства предоставляемого времени, если один кандидат зарегистрирован в начале апреля, другой - в конце месяца. Да и практически невозможно определить само количество кандидатов до регистрации последнего из них (суды до сих пор рассматривают иски незарегистрированных кандидатов).

Приведенные нормы, а также ст.15 ФЗ о выборах Президента, согласно которой ЦИК РФ обеспечивает соблюдение равных правовых условий предвыборной деятельности, в т.ч. предвыборной агитации, для всех кандидатов на должность Президента РФ, а также издает инструкции по вопросам применения ФЗ о выборах Президента, и части третьи ст.ст.40 и 41, которые прямо обязывают ЦИК РФ установить порядок доступа к СМИ в период избирательной кампании, безусловно свидетельствует о беспочвенности обвинений в превышении ЦИК РФ своих полномочий и утверждений об отсутствии у Центризбиркома России издавать рассматриваемую Инструкцию.

3. В прошедшую избирательную кампанию много обращений и в ЦИК РФ, и в Судебную палату по информационным спорам было связано с определением государственных средств массовой информации.

Предложенный Инструкцией порядок, согласно которому перечень общероссийских ТРК и периодических печатных изданий с государственным участием публикуется ЦИК РФ, а региональных ТРК и муниципальных печатных СМИ - избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, себя не оправдал: если Центризбирком со своей задачей справился своевременно, то нижестоящие комиссии либо нарушили сроки опубликования перечня, либо допускали многочисленные ошибки в определении статуса той или иной ТРК, того или иного СМИ.

В рассматриваемой Инструкции эта проблема решена достаточно удачно - теперь Центризбирком публикует перечень как общероссийских ТРК, так и региональных, а также печатных СМИ с государственным участием. На долю избирательных комиссий субъектов РФ выпала обязанность опубликовать перечень муниципальных ТРК и СМИ.

23 апреля 1996 года “Российская газета” опубликовала, подготовленный ЦИК РФ, перечень общероссийских и региональных периодических печатных изданий с государственным участием.

4. Отрадно отметить, что нынешняя Инструкция содержит более полное и правильное определение “политической рекламы”.

Если согласно Инструкции по доступу к СМИ в период выборов депутатов Госдумы под политической рекламой понималась определенным образом подаваемая информация “с целью формирования общественного мнения в пользу избирательных объединений...” (что в известной мере не соответствовало понятию “предвыборная агитация”, т.к. не допускала антирекламу), то согласно нынешней Инструкции - политической рекламой признается информация с использованием специальных приемов и средств “с целью формирования общественного мнения как за, так и против тех или иных кандидатов”.

Можно надеяться, что новая редакция термина “политическая реклама” позволит обогатить предвыборную агитацию, сделать ее более интересной зрителю, проявить избирательным штабам и имиджмейкерам кандидатов свой профессионализм, позволит существенно увеличить количество средств воздействия на избирателя.

5. И, наконец, о порядке публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием и в муниципальных печатных СМИ.

В этой связи, необходимо отметить принципиальное изменение подходов к механизму реализации права на доступ к печатным СМИ. Если раньше (например осенью 1995 года) ЦИК предписывал осуществлять бесплатную публикацию предвыборных материалов (несмотря на то, что в законах такой нормы не было), то теперь позиция практически совпадает с той, что устанавливает ст.41 ФЗ о выборах Президента РФ.

Напомню, что согласно этой статье периодическое издание, одним из учредителей (соучредителей) которого являются государственные или муниципальные органы, государственные предприятия, учреждения, организации, либо которое финансируется полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета, в случае, если оно предоставило кандидату, избирательному объединению (блоку), инициативной группе место на полосе, не вправе отказать другим в месте на полосе на тех же условиях. Как видим, законодатель предоставляет печатным СМИ выбирать самим - участвовать в предвыборной агитации или нет. И в случае участия обязывает следовать некоторым правилам - т.е., нельзя, например, отказать “нелюбимому” кандидату, если его соперник получил возможность обнародовать свои взгляды на страницах издания.

Причем, речь совсем не идет о платности или бесплатности - закон лишь устанавливает обязанность соблюдать равенство условий публикации (если одному за плату - значит, все остальные вправе претендовать на предоставление места на полосе и на одинаковую плату; если же кому-то бесплатно - то такого же отношения к себе вправе требовать другие кандидаты). Поэтому позиция ЦИК в прошедшую избирательную кампанию вызывала обоснованное недоумение: насколько правомерно и оправданно обязывание печатных СМИ публиковать предвыборные материалы бесплатно?

В нынешней Инструкции позиция изменена, но явно в духе протекционизма государственным и муниципальным СМИ - п.п.3.1 и 3.2., по сути, дословно повторяют ст.41 ФЗ о выборах, но применительно лишь к публикациям за плату. Это запутывает правоприменителя и создает, на мой взгляд совершенно ненужное, представление о запрете предоставления места на полосе бесплатно.

В заключение хочется отметить, что уже по тем изменениям, которые появились в Инструкции, можно судить о постепенном, но неуклонном совершенствовании законодательства о выборах. С точки зрения права Инструкция является добротным актом, подготовленным профессиональными знающими специфику СМИ специалистами.

Игорь Иванов