ЗАКОН НОВЫЙ – НЕДОСТАТКИ, В ОСНОВНОМ, СТАРЫЕ

Каким бы прекрасным ни создали законотворцы из Администрации Президента и из Комитета Госдумы по законодательству и судебно-правовой реформе новый Закон “О выборах Президента Российской Федерации”, он все равно обречен на чрезвычайно запутанную и противоречивую правоприменительную практику.

В чем проблема?

Для “осознания” и “восприятия” юристами законов такого объема и такой важности требуется, по крайней мере, несколько месяцев. Закон же “О выборах Президента…” будет принят, в лучшем случае, вплотную к объявлению Советом Федерации президентских выборов. Отчасти, эта проблема смягчается тем, что текстуально законопроект повторяет большинство положений базового Закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, обновленных в этом году. Декабрьские выборы в Государственную Думу помогут Центризбиркому, кандидатам и средствам массовой информации выработать единые правила игры, частично компенсирующие пробелы и недостатки избирательного законодательства и отсутствие его официального или доктринального комментария. Однако выборы Президента имеют свою специфику, и при решении целого ряда проблем, с которыми придется столкнуться во время весенне-летней избирательной кампании, опыт думских выборов может оказаться неприменим.

Депутаты и специалисты Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе понимают, что если Закон не пройдет все этапы законотворческой процедуры до конца января, следующие президентские выборы придется проводить по Закону “Об основных гарантиях…” и по во многом ему противоречащему, но действующему на сегодняшний день Закону “О выборах Президента...”, принятому весной 1995 года. Поэтому в работе Комитета на сегодняшний день усматривается одновременно две тенденции: с одной стороны, не выпустить “сырой” законопроект и, по возможности, учесть все поправки, в большом количестве поступающие в Комитет ко второму чтению; с другой – желание не задерживая “выпихнуть” законопроект на второе чтение не позднее второй декады ноября.

Как определяется термин “предвыборная агитация”?

Один из главных недостатков унаследован законопроектом у законов “Об основных гарантиях…” и “О выборах депутатов…” – это определение термина “предвыборная агитация”. Понятие “деятельность, побуждающая или имеющая целью побудить избирателей к участию в выборах Президента Российской Федерации, а также к голосованию за или против любого зарегистрированного кандидата”, чрезвычайно широко и оставляет Центризбиркому практически безграничные возможности для толкования. С одной стороны под это определение может подпадать опубликование в средствах массовой информации любой позитивной, негативной или даже нейтральной информации о любом из кандидатов, поскольку всегда есть вероятность того, что ее опубликование в той или иной степени побудила избирателей проголосовать за или против этого кандидата. С другой стороны, Центризбирком может не признать предвыборной агитацией, например, “имиджевые” материалы, рассказывающие об увлечениях кандидатов в Президенты, поскольку в таких публикациях нет призывов голосовать за этого кандидата.

По всей видимости, неопределенность термина “предвыборная агитация” – это уже сложившаяся черта российского избирательного законодательства. Между тем, нормативно-правовые акты о выборах целого ряда стран СНГ предусматривают гораздо более конкретную формулировку того, что следует считать “предвыборной агитацией” или “политической рекламой”. Так, например, на Украине под этим понимается “распространяемая субъектами проведения предвыборной агитации информация о кандидате в Президенты Украины, оплаченная за счет средств его личного избирательного фонда, спецификой которой является эмоциональность, образность, повторяемость, выразительность, лаконизм, а целью – пропаганда идей, взглядов, программных документов кандидата для формирования его политического имиджа, создание положительного общественного мнения о нем и желательного влияния на дальнейшее поведение участников избирательного процесса”. Причем “информация о том или ином кандидате в Президенты Украины, целью которой является создание его отрицательного имиджа, имеет значение антирекламы”.

Какова ответственность СМИ за публикацию агитационных материалов, представляющих собой злоупотребление свободой массовой информации?

Крайне серьезной проблемой, нерешенной законопроектом, является определение субъекта ответственности за распространение через средства массовой информации одним из кандидатов материалов предвыборной агитации, содержащих сведения, порочащие честь, достоинство и деловую репутацию других кандидатов. Поскольку иное законопроектом не установлено, в данном случае действуют обычные нормы статьи 152 Гражданского кодекса (ГК), которая возлагает ответственность за распространенные сведения и обязанность доказывания их соответствия действительности на лицо, распространившее эти сведения, т.е. на средства массовой информации. В случае, если средство массовой информации распространившее сведения, порочащие честь, достоинство и деловую репутацию другого лица, не докажет их соответствие действительности, ГК обязывает его опубликовать опровержение данных сведений. Возможность применения этой нормы ГК подтверждает и положение п.4 ст.53 законопроекта (“Недопустимость злоупотребления правом на проведение предвыборной агитации”), которая устанавливает, что “теле- и радиопрограммы на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий, участвуя в избирательной кампании, не вправе допускать обнародование (опубликование) информации, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированного кандидата (зарегистрированных кандидатов), если эти теле- и радиопрограммы и редакции периодических печатных изданий не могут предоставить зарегистрированному кандидату (зарегистрированным кандидатам) возможность обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту его (их) чести, достоинства или деловой репутации до окончания срока предвыборной агитации”. Причем, “непредоставление зарегистрированному кандидату (зарегистрированным кандидатам) возможности обнародовать (опубликовать) до окончания срока предвыборной агитации опровержение или иные разъяснения в защиту его (их) чести, достоинства или деловой репутации в теле- и радиопрограммах на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания и в государственных и муниципальных периодических печатных изданиях… может являться основанием для привлечения этих организаций телерадиовещания, редакций периодических печатных изданий и их должностных лиц к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации”.

Остается неразрешенным и вопрос о субъекте ответственности за злоупотребление при публикации предвыборной агитации свободой массовой информации. Пункт 5 ст.53 законопроекта устанавливает, что в случае, если агитационные материалы зарегистрированного кандидата возбуждают социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, содержат призывы к насильственному захвату власти, изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, пропаганду войны, или иное злоупотребление свободой массовой информации, Центризбирком обязан обратиться в Верховный Суд РФ с представлением об отмене регистрации данного кандидата. Однако, поскольку законопроект не освобождает редакцию средства массовой информации от ответственности за публикацию вышеперечисленных материалов, у Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР) и его территориальных органов есть право вынести СМИ, опубликовавшему такие материалы, предупреждение о нарушении ст.4 (“Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации”). Причем в случае, если в течение двенадцати месяцев будет вынесено два или более подобных предупреждений, МПТР вправе подать в суд иск о ликвидации данного средства массовой информации (ст.16 “Прекращение и приостановление деятельности”).

Представляется, что нельзя назвать правомерной ситуацию, когда на средство массовой информации возлагается ответственность за форму и содержание материалов, в распространении которых оно не может отказать и права на редактирование которых оно не имеет. Закон “О рекламе”, например, возлагает на рекламораспространителей, т.е. на СМИ ответственность только за время и место представления рекламных материалов и устанавливает, что ответственность за содержание и форму рекламных материалов несут соответственно рекламодатель и рекламопроизводитель (рекламное агентство). К сожалению, к материалам предвыборной агитации, размещаемой фактически на правах рекламы, нормы Закона “О рекламе” неприменимы. Однако при подготовке законопроекта ко второму чтению было бы вполне уместно исключить средства массовой информации из круга субъектов ответственности за злоупотребление свободой массовой информации и распространение сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию лиц при опубликовании ими материалов предвыборной агитации.

С какого момента политическая реклама становится одним из видов предвыборной агитации?

Безусловно, прогрессивным отличием законопроекта от действующих избирательных законов является п.2 ст.45 (“Сроки проведения предвыборной агитации”), который устанавливает: “со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов Президента Российской Федерации до регистрации кандидата, а также в день голосования и в предшествующий ему день любая предвыборная агитация запрещается”. Эта очевидная, на первый взгляд, норма отсутствовала и в действующем Законе “Об основных гарантиях…”, и в Законе “О выборах депутатов…”, что приводило к запутанной с юридической точки зрения ситуации: с какого момента политическая реклама, осуществляемая партией постоянно между выборами, становится предвыборной агитацией, связанной с конкретными выборами. Например, в мае-августе этого года, когда большинство предполагаемых участников декабрьских выборов в Государственную Думу начали широкомасштабные рекламные кампании, Центризбирком на встрече с руководителями крупнейших телеканалов предпринял попытку прекратить “преждевременную предвыборную агитацию”.

Большинство политических партий проигнорировало требование ЦИК, ссылаясь на то, что дата выборов в Государственную Думу еще не назначена и, следовательно, избирательная кампания по этим выборам еще не началась, поэтому “привязывать” ролики их политической рекламы к нормам Закона “О выборах депутатов…” неправомерно. По мнению лидеров крупнейших партий, термин “предвыборная агитация” может быть применим к “политической рекламе” только после того, как официально дан старт предвыборной кампании. Этой проблеме был посвящен комментарий Центра “Право и СМИ” (см. “ЗиП”, № 61, сентябрь, 1999). Как в нем отмечалось, такая позиция “заслуживает пристального внимания”, а Центризбиркому “будет нелегко опровергнуть эти доводы”.

Возможно, Центризбирком согласился с нашей точкой зрения. Во всяком случае, следующее, “последнее” предупреждение ряду политических партий и движений было им вынесено 13 августа – через три дня после издания Указа Президента о назначении даты выборов. Таким образом, хотя и нечетко, скорее доктринальным, нежели нормативно-правовым путем родилась норма: все что “до Указа” – политическая реклама, на которую нормы Закона “О выборах депутатов…” не распространяются, “после же Указа” – ссылки на то, что рекламные ролики политических партий, желающих участвовать в выборах, к этим выборам никакого отношения не имеют, уже не действуют, – публикация любой политической рекламы в этот период регламентируется Законом “О выборах депутатов…”. Повторимся, то, что это доктринальное толкование норм действующих избирательных законов получило текстуальное подтверждение в законопроекте, безусловно, сделает выборы Президента несколько более упорядоченными.