Средства массовой информации
в избирательной кампании *
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ОТНОШЕНИЯ И СИСТЕМА ИНФОРМАЦИОННОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Решение многочисленных проблем современного этапа развития
информационных отношений, занимающих все большее внимание
у отечественных и зарубежных законодателей, было бы малопродуктивным
в условиях отсутствия более или менее конкретного плана правовой
работы над их преодолением. При конструировании такого плана
можно отталкиваться либо от совокупности наиболее остро стоящих
сегодня проблем информационного поля, либо исходить из существа
информационных отношений, предваряя, таким образом, появление
новых проблем.
В настоящей статье мы попробуем определится с основными признаками
информационных отношений, предопределяющими их общесоциальную
значимость, и, следовательно, необходимость их правового урегулирования,
после чего предложим один из вариантов нормативно-правовой
организации информационных отношений.
Вопрос об основном признаке информационных отношений,
или С чем связана необходимость их правового урегулирования
Понятие информационных отношений еще не закрепилось в правовой
науке, хотя мы можем встретить в нынедействующем законодательстве
множество предпосылок к этому в виде определения понятий “информация”,
“массовая информация”, “информационный обмен”, “информационные
процессы”, “информационные продукты” и т.п., поэтому для целей
настоящей статьи, дабы сузить круг рассматриваемых вопросов,
под информационными отношениями мы будем понимать процесс
целевого перераспределения в обществе сведений о лицах, предметах,
фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы
их представления.
Правовое урегулирование информационных отношений подчинено
тем же закономерностям, что и урегулирование других видов
общественных отношений, с той разницей, однако, которую определяет
особый предмет этих самых отношений. Правовое регулирование
приходит на смену регулирования каких-либо отношений с помощью
иных социальных норм: моральных, религиозных, технических
и др. в связи с тем, что эти слабо гарантированные и инертные
в изменении социальные регуляторы перестают оказывать надлежащее,
объективно требуемое обществом регулятивное воздействие, что
проявляется в дестабилизации общественных отношений, выражаемой
в различных формах причиняемого вреда, после чего право наращивает
свой регулятивный массив пропорционально росту такой дистабилизации.
Появление и развитие информационного законодательства настолько
же адекватно отражает возникшие в обществе проблемы информационного
спектра.
Но каким же образом и в каком направлении организовать нормативный
материал, чтобы его воздействие на соответствующие общественные
отношения было оптимальным? Очевидно, что для этого необходимо
выяснить сначала причину по которой вообще появилось правовое
регулирование таких отношений, т.е. причину их общественной
значимости.
Итак, информационные отношения, представленные в виде целевого
прераспределения в обществе различных сведений, занимают особую
нишу в функционировании общественных механизмов. Изначально
заложенный в качестве одной из конституционных основ российского
общества идеологический плюрализм (ст.13 Конституции) и информационные
права граждан (ст.29) призваны гарантировать стабильное политическое
и социо-культурное развитие общества. Достижение такого значительного
эффекта возможно благодаря лишь единственному базовому признаку
информационных отношений — их массовости. Так как,
если бы механизм циркуляции информации не затрагивал широких
слоев общественности, связи политических и экономических элит
с остальным обществом, то вряд ли бы информационные отношения
вообще приобрели когда-либо общесоциальную значимость и, как
следствие, необходимость в правовом урегулировании. Такая
необходимость была замечена еще в начале Нового времени с
появлением первых газет, однако теперь, когда в результате
НТР информация пронизывает буквально все сферы общественной
жизни, решающее значение признака массовости информации для
правового регулирования информационных отношений более чем
очевидно.
В соответствии с российским законодательством под массовой
понимается информация для неограниченного круга лиц. Здесь
можно заметить два взаимосвязанных аспекта: качественный и
количественный, которые в определении правового режима массовой
информации имеют принципиальное значение. Качественный аспект
ракрывает массовость информации как информации общественной,
общей для всех, вседоступной, открытой; количественный — как
информации, распространяемой для широкой сети потребителей,
пользователей информации. Количественный аспект производен
от качественного: так, предназначенная для неограниченного
круга лиц информация, не пользуясь спросом, может иметь очень
малое количество потребителей, либо не иметь их вообще, и
тем не менее оставаться массовой. Однако подобная ситуация
является исключением, иначе не было бы никакого резона предусматривать
особое положение СМИ, особый статус журналиста в нынешнем
его виде, либо вообще определять режим массовой информации
правовыми рамками. Поэтому признавая, что всё, кроме конфиденциальных
и секретных сведений, есть массовая информация, мы предполагаем
и количественную массовость такой информации.
Таким образом, мы рассмотрели некоторые черты основного признака
информации, имеющего значение для правового регулирования
информационных отношений — массовости. Однако этот признак
есть лишь статистический показатель реального процесса информационного
обращения, индикатор значимости информационных отношений,
раскрывающий статическую информационную картину общества.
Теперь же этот решающий для правового регулирования информационных
отношений признак массовости информации необходимо проследить
в динамике, т.е. рассмотреть особенности самого информационого
обмена, поскольку право регулирует именно отношения, а не
статистику отношений.
Стандартный цикл обращения информации можно
представить в виде простейшей формулы: “... — производство
— распространение — потребление — ...” Широкое правовое регулирование
распространения информации вместе с нормами, стимулирующими
производство качественной информационной продукции и способствующими
воспитанию достойной культуры потребления, составляет основу
организационного и правового положения субъектов и правового
режима информационного обращения. Подавляющая доля нормативных
установлений, как мы увидим далее, касается стадии распространения,
потому что именно здесь процесс движения массовой информации
и проявляется в полной мере. Тем не менее, и в другие звенья
информационного цикла отчасти проникают правовые нормы. В
области создания информационной продукции невозможно предусмотреть
каких-либо серьезных мер по правовому ограничению ее производства
в любом виде, поскольку это справедливо вызовет обвинения
в цензуре, именно поэтому контроль за общественной нравственностью,
например, вынесен в стадию распространения информации. Однако,
хотя здесь в первичной стадии и действует принцип ненаказуемости
мыслей, может презюмироваться негативное отношение общества,
выраженное в законодательстве, к тому, чтобы иметь цели, скажем,
направленные на разжигание расовой розни, а распространение
таких идей (материализованное, например, в факте создания
соответствующего общественного объединения (ст.13.5 Конституции
РФ)) и вовсе запрещается и карается, что, в свою очередь,
лишает стимулов создавать такого рода информационную продукцию.
Тем не менее, правовое регулирование присутствует и в этой
стадии информационного производства, правда не в виде норм
охранительного свойства (о чем мы уже упомянули), а в виде
регулятивных норм, способствующих созданию организационных
и экономических предпосылок развития и совершенствования информационного
производства. В области же информационного потребления введение
каких-либо ограничений к действенным результатам, как показывают
многочисленные практические примеры, привести не может, и
все правовые усилия опять же переносятся на центральную стадию
информационного обращения — стадию распространения информации.
Однако и здесь нельзя говорить, что регулятивная способность
права полностью исключается в информационном потреблении,
вопрос состоит лишь в том, что правовые нормы, не способные
эффективно воздействовать на характер информационного потребления
непосредственно в информационной сфере, могут успешно решать
поставленные задачи через призму регулирования других по характеру
общественных отношений. В данном случае имеется в виду правовое
регулирование в области образования и просвещения как подрастающего
поколения, так и общественности в целом.
Стадию распространения информации, впитывающую в себя наибольшее
количество социальных нормативов, и особенно правовых, можно
классифицировать для лучшего восприятия проблем развития информационных
процессов по признаку способа распространения на две автономных
группы.
А) Непосредственное распространение, когда создатель
информационного продукта, или его интерпретатор, воздействуют
на потребителя “напрямую” (сюда можно отнести собственно общение,
а также передачу идей в воспитательно-образовательной среде
(лекции, прочие коллективные занятия), кроме того, это митинги,
театрализованные представления и другие культмассовые мероприятия).
Правовым регулированием этот вид распространения потоков информации
практически не затронут, т.к. социальной значимости с точки
зрения регуляции общественных отношений здесь не находят ввиду
относительной локальности и невозможности и недопустимости
государственного вмешательства.
Б) Опосредованное распространение, когда между создателем
инфопродукта (или интерпретатором) и потребителем стоит механизм
(система механизмов), или иное средство фиксации и передачи
информации, наличие которых предопределяет массовость таких
информационных отношений, повышенную влиятельность этих информационных
продуктов. Историческое развитие технологий распространения
информации наглядно показывает рост массовости информационного
обмена, а, следовательно, и значимости информации в обществе,
что в свою очередь, как мы говорили выше, является индикатором
необходимости правового урегулирования. Так, можно выделить
следующие стадии технологического совершенствования распространения
информации в опосредованном его варианте: 1) распространение
посредством фиксации статического блока информации, расположенного
в местах больших скоплений людей (например, Законы 12 таблиц
на центральной площади античного Рима, приказы феодалов и
первые новостные бюллетени на столбах торговых площадей);
2) распространение информации посредством книг, сначала рукописных
свитков, а позже и печатных книг (распространяются среди узкого
круга людей, — например, среди представителей духовенства,
— либо концентрируются в библиотеках); 3) распространение
газет и журналов (начиная с мелкой розничной продажи, а затем
и распространение по подписке); 4) с ХХ века начинается высокотехнологическое
распространение информации на базе использования электромагнитных
явлений и механизмов, преобразующих электромагнитные сигналы
в воспринимаемую человеком форму: а) во-первых, радио и телевидения
(распространение общей по характеру информации в “каждый дом”),
б) во-вторых, сетевой компьютерной техники (распространение
любой индивидуальной информации для каждого потребителя);
сюда же мы относим и различные промежуточные разновидности
технологий распространения информации, вытекающих из форм
а) и б), имеется в виду спутниковое и кабельное цифровое телевидение
и радио и пр.
Таким образом, происходит совершенствование технологий и
методик распространения информации, причем необходимо отметить,
что наблюдается не замена предыдущей формы распространения
информации более новой, а их “наслаивание”, хотя и с некоторой
потерей позиций ранних форм распространения.
Перечисленные виды распространения информации необходимым
образом определяют специфику ее потребления конечным пользователем,
поэтому организация нормативных усилий законодателя в русле
этих разновидностей распространения и может дать наиболее
адекватный и оптимальный вариант правового регулирования информационных
отношений. Для того чтобы проиллюстрировать возможности такого
подхода, рассмотрим его более предметно в следующем разделе.
История правового регулирования информационных отношений
во многом не совпадает с историей развития технологий распространения
информации, поскольку значимость отношений информационных
воспринимались только лишь в контексте иных общественных отношений
и совсем не рассматривались в качестве самостоятельного объекта
правового регулирования. Так, о связи категорий информации
и права вспоминали, например, при рассмотрении отношений по
поводу защиты чести и достоинства (при правонарушениях в виде
клеветы и оскорбления), отношений по поводу государственной
или личной безопасности, при необходимости защиты “охраняемой
законом тайны” (секретных или конфиденциальных сведений),
т.е. при различного рода грубых нарушениях информационного
обмена, составляющих, хотя и довольно важную, но совсем не
большую часть необходимого правового регулирования. Тем не
менее, с некоторых пор законодатель обратил внимание и на
собственно информационные отношения, сделав их самостоятельным
предметом правового регулирования (законы “О средствах массовой
информации”, “Об информации, информатизации и защите информации”,
“Об участии в международном информационном обмене”).
Типология информационных средств
Итак, перейдем к обсуждению специфики перспективного планирования
нормативно-правовых мер, направленных на решение современных
проблем информационной сферы. Как мы уже говорили, решающее
значение в урегулировании информационных отношений приобретает
признак массовости информации, который в динамическом выражении,
т.е. в процессе информационного обращения, полностью раскрывается
в стадии распространения информации, причем непосредственное
распространение (группа А, см. выше) практически исключает
правовое регулирование, поэтому далее мы будем говорить лишь
об опосредованном распространении, регулирование которого
и определяет эффективность решения целого спектра проблем
информационного плана, поскольку именно здесь раскрывается
существо информационных отношений и их место в общественном
развитии. Негативные проявления массового информационного
обмена, начиная с непропорционального ценностного смещения
в обществе, приводящего к социальным антагонизмам, и заканчивая
отдельными случаями диффамации и посягательствами на тайну
частной жизни граждан, могут ликвидироваться как механизмами
гражданского общества, так и прямым регулятивным государственным
вмешательством. Поскольку об эффективности первого способа
для российской действительности говорить еще преждевременно,
следует преимущественно уделять внимание совершенствованию
механизмов правового воздействия на процесс информационного
обмена.
Для того чтобы должным образом систематизировать все виды
форм распространения информации для целей дальнейшего рассмотрения,
абстрагируемся от понятий “средства массовой информации”,
“средства массовой коммуникации” и проч., а будем употреблять
термин “информационные средства”, т.е. средства, дающие наиболее
мощные потоки информации, потребляемой в обществе, средства,
определяющие массовость информации. Конкретная правовая модель,
закрепляющая место информационных средств в обществе, вытекает
из совмещения особенностей исторически сложившегося технологического
типа распространения информации для каждого вида информационных
средств с основными вопросами социального взаимодействия таким
образом распространяемой информации с политической, экономической
и культурной сферой отношений. Классификация правовых моделей
регулирования информационных средств будет строится ниже по
убыванию общесоциальной значимости, и иллюстрируется на примере
наиболее ярких социальных признаков потребления информации
каждого информационного средства, которые и определяют специфический
тон правового регулирования каждого типа распространения информации.
1-я категория — телевидение и радио. Их специфика
обусловлена следующими факторами:
- ограниченность частот передачи теле- и радиосигналов для
наиболее массовых в настоящее время технологий передачи (имеются
в виду широковолновые станции наземного вещания);
- эффект присутствия (вызывающий у потребителя повышенную
эмоциональную напряженность, развивающий психологическую восприимчивость);
- некритичность восприятия (интенсивный информационный поток,
за течением которого необходимо постоянно следить потребителю
не оставляет времени для анализа, что повышает его внушаемость,
подавляет волю телезрителя или радиослушателя);
- распространение сведений осуществляется преимущественно
за счет широкой сети первичных пользователей (т.е. интенсивное
распространение, в отличие от экстенсивного — определяемого
возможностью многократного использования разными людьми одного
и того же информационного массива);
- ведущая роль в осведомлении граждан о фактах, событиях
и т.д.
2-я категория — компьютеры, подключенные к глобальным
и локальным информационным сетям:
- возможность выбора потребителем информации, практически
неограниченной по тематике и объему (истинная демократичность;
возникает проблема излишнего потребления пользователем социально
нейтральной или социально вредной продукции, что решается,
в частности, созданием социально ориентированных поисковых
систем; также довольно остро стоит проблема защиты авторских
прав, защиты специальных сведений);
- связь в компьютерных сетях может быть двусторонней (когда
сам потребитель одновременно является распространителем, создавая
свои странички в сети, рассылая электронную почту);
- перспектива занятия первого места в распространении информации
в обществе;
- одновременное включение преимуществ и недостатков первой
категории (если мы имеем дело с трансляцией по сети теле-
и радиопродукции).
(Необходимость правового регулирования иных видов распространения
информации, проистекающих тем или иным образом из 1 и 2 категорий,
будет зависеть от темпов технологической конвергенции, масштабность
которой в сегодняшней России вызывает некоторые сомнения,
и, тем не менее, можно говорить, что базовые социальные признаки
этих категорий, вызывающие к необходимости правовое регулирование,
окажутся верными и для новых форм распространения информации:
цифровое кабельное, компьютерное, спутниковое телевидение
и радио).
3-я категория — печатная пресса (газеты, журналы,
альманахи и т.п.):
- отсутствие технологических ограничений распространения
информации, относительная простота такого информационного
производства и распространения (приводит к реализации подлинного
плюрализма мнений; проявляется большая лояльность при подаче
информации, когда можно остановиться и проанализировать полученные
данные);
- наличие наибольшего выражения признака т.н. “внешнего плюрализма”,
когда пресса представляется плюралистически пропорциональной
в обществе только если брать весь объем издаваемых в России
газет и журналов, а не одно или несколько изданий, которые
ежедневно потребляет единичный читатель;
- ориентация газет на повышенное содержание новостных материалов
в основном с общественно-политической окраской (формирование
общественного мнения; особое внимание уделяется механизму
- как и какие события освещать, а также может иметь значение
и в связи с чем);
- характер распространения сведений — смешанный (совмещение
интенсивного и экстенсивного методов распространения, т.е.
хотя массовость и достигается широкой сетью потребителей,
реализуется также и в возможности многоразового потребления
одних и тех же сведений).
4-я категория — кино- и видеопродукция, книги, компакт-диски,
аудиокассеты и т.п. (т.е. объект, заключающий в себе информационный
продукт, во-первых, как правило, связанный с трудоемкими затратами
на изготовление и, во-вторых, распространяется посредством
емких, передвигаемых материальных носителей):
- создание такой продукции связано, как правило, с творчеством
(углубленная смысловая содержательность материалов, ориентация
на социо- культурную идейную сферу);
- необходимость защиты такого рода творческой продукции от
посягательств “массовой культуры” (такая необходимость возникает
вовсе не из того, что “массовая культура” пользуется большим
спросом у граждан, а потому, что объем “китча”, в силу своей
низкой ресурсной требовательности заполоняющий информационное
пространство, гораздо больше объема такой творческой продукции);
- продукция такого рода является системной базой идей, мыслей,
представлений для первых трех категорий (не только в том смысле,
что эти материалы просто используются в телепередаче, например,
а в том, что они задают вектор мышлению создателей соответствующей
продукции тех категорий);
- сообразно особенностям своих материальных носителей испытывают
как недостатки, так и преимущества первых категорий информационных
источников;
- акцент в распространении — на экстенсивность (рассчитаны
на возможное повторное восприятие — хотя в большинстве случаев
тем же человеком, что частично нивелирует массовость, которая,
с другой стороны, компенсируется интенсивным распространением,
— что способствует фундаментальности, более глубокому усвоению,
анализу).
5-я категория — плакаты, стенды, календари и другие
изображения и тексты рекламного, пропагандистского, агитационного
и иного характера (например, наружная реклама на автобусах),
т.е. “мертвая картинка”, а также информационные табло, “бегущая
строка” и т.п.:
- располагаются преимущественно в местах больших скоплений
людей (проблема с выделением специальных мест для этого, проблема
близкого расположения таких информационных средств со специфическим
содержанием к школам, детским садам, церквям и др.);
- распространение сведений только интенсивное;
- рассчитаны на восприятие небольшой информационной порции
за короткое время, и потому сконструированы так, чтобы оставить
глубокий след в сознании человека (следовательно, броскость
инфопотока, ставит проблему лояльности оставления такого следа
в сознании; обычно направлены на то, чтобы внушить что-то
потребителю, или содержится побуждение вспомнить, подумать
о чем-то и др.).
Именно по таким технологическим видам передачи информации
и классифицируется сложный механизм ее опосредованного распространения.
И теперь, в зависимости от того, насколько остро в обществе
преломляются эти технолого-социальные особенности передачи
сигнала, можно рассуждать и о направленности правовых регулятивных
усилий.
Система информационного законодательства
Если принимать во внимание типологию, изложенную во втором
разделе, не вызывает больших трудностей оценка пробелов в
российском информационном законодательстве. Так, достаточно
полным регулированием располагает только лишь 3-я категория
информационных источников — печатная пресса (специальный отраслевой
закон “О средствах массовой информации” от 27.12.91г. № 2124-1).
Отношения в области телевидения и радио регулируются сегодня
некоторыми положениями того же закона “О СМИ”, Постановлением
Правительства РФ от 07.12.94г. №1359 “О лицензировании телевизионного
вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного
и радиовещания в Российской Федерации”, другими ведомственными
нормативными актами, указами Президента, регулирующими отрывочные
положения правового статуса этой категории информационных
средств, и которые не смогут своим количеством заменить всего
лишь один закон “О телевидении и радиовещании”, который вот
уже несколько лет обсуждается в Государственной Думе. Но самое
бедственное положение наблюдается с правовым регулированием
2-й категории информационных источников. Регулирует отношения
по поводу компьютерной информации “общий смысл” закона “О
связи” от 16.02.95г. №15-ФЗ, три статьи УК, постановление
Правительства “Об утверждении положения о лицензировании деятельности
в области связи” № 642 от 05.06.94г. и несколько приказов
Государственного комитета по связи и информатизации, которые
никак не подчеркивают информационный характер таких отношений,
а регулируют лишь их организационные и технические моменты.
Спасти положение здесь может лишь комплексный закон, регулирующий
отношения в сфере телекоммуникаций (или электросвязи).
Применительно к 4-й и 5-й категориям можно констатировать,
что они не рассматриваются в настоящее время как информационные
средства. Кино-, видео-, аудио- и книжная продукция предполагаются
в качестве произведений культуры и искусства, спору нет, но
вот почему игнорируется их значение информационном обмене
в обществе, ведь об этом даже и не упоминается каким-либо
образом, например, в законе “О государственной поддержке средств
массовой информации и книгоиздания в Российской Федерации”
от 01.12.95г. № 191-ФЗ, Постановлении Совмина РСФСР от 17.04.91г.
№211 “О регулировании издательской деятельности в РСФСР”,
Постановлении Правительства от 19.09.95г. № 941 (в ред. Постановления
от 13.09.96г. № 1091), утвердившего положение о лицензировании
деятельности, связанной с публичным показом кино- и видеофильмов;
аналогичная ситуация и с 5-й категорией информационных источников:
правовые нормы встречаются и в законодательстве о рекламе,
и в законодательстве о выборах, но никак не в специализированном
для этих целей информационном законодательстве.
Эти законы, необходимость в которых для каждой категории
информационных источников совершенно очевидна, в будущем,
после их принятия будут составлять особенную часть информационного
законодательства. Наряду с этим, необходимо развивать и другое
направление правового регулирования, разрешающее общие для
всей информационной сферы проблемы. Речь идет о дальнейшей
разработке правовой терминологии и основных понятий, используемых
в информационном законодательстве, о проблемах недопустимости
цензуры, обеспечения и гарантирования права граждан на информацию,
защиты общественной нравственности и культурной идентичности,
проблемах обеспечения информационной безопасности и защиты
секретных и конфиденциальных сведений, обеспечения “прозрачности”
функционирования государственных органов и организаций, в
том числе производящих информационную продукцию и многих других
проблемах, составляющих общую часть информационного законодательства.
Правовое регулирование такого характера общественных отношений
хотя и выражено в законах РФ “О СМИ”, ФЗ “Об информации, информатизации
и защите информации” от 20.02.95г. №24-ФЗ, ФЗ “О государственной
тайне” от 27.03.93г. №5485-1, ФЗ “Об участии в международном
информационном обмене” от 04.07.96г. №85-ФЗ и ряде других
нормативных актов, все же говорить о последовательности правового
регулирования, о четкой системе этих нормативных актов и четкой
системе их действия в преломлении информационных проблем общества,
наверное, было бы еще преждевременно.
