Кто во время предстоящей кампании по выборам Президента будет иметь право на агитацию?

(Позиции Закона “О выборах Президента РФ” и Центризбиркома разошлись)

Чрезвычайно важной и на сегодняшний день неразрешенной проблемой является четкое определение круга субъектов права на проведение предвыборной агитации. Мнения по этому вопросу разделились. Центральная избирательная комиссия заняла позицию, суть которой заключается в том, что единственным источником материалов предвыборной агитации, распространяемых через средства массовой информации, должны являться кандидаты на должность Президента РФ (такая позиция была высказана в ходе подготовки к парламентским выборам применительно к кандидатам в депутаты, избирательным объединениям, избирательным блокам). По мнению Центризбиркома, ни граждане, ни, в частности, журналисты правом на предвыборную агитацию от своего имени не обладают. Долгое время такая точка зрения доминировала. Однако впоследствии ряд специалистов по праву средств массовой выдвинули тезис о том, что такая позиция Центральной избирательной комиссии не только не подтверждается нормами Закона, но и является грубым искажением его смысла. По их мнению, любой гражданин имеет право по своей инициативе, от своего имени и за свой счет выступить в поддержку любого кандидата или против него путем проведения предвыборной агитации в любой форме, в том числе путем опубликования агитационных материалов в средствах массовой информации. При этом, поскольку журналисты также являются гражданами, они могут публиковать материалы, носящие открыто агитационный характер, как в поддержку, так и против любого из кандидатов.

Первоначально эта идея произвела эффект разорвавшейся бомбы, поскольку ставила под сомнение работоспособность всей конструкции предвыборной агитации, описанной в Законе. В различных статьях главы VII (“Предвыборная агитация”) Закона закреплены многочисленные положения, направленные на то, чтобы реализовать принцип равенства кандидатов в осуществлении их права на предвыборную агитацию. Так, например, п.13 ст.49 (“Условия проведения предвыборной агитации на телевидении и радио”) устанавливает, что каждый кандидат вправе за соответствующую плату получить эфирное время, но отнюдь не столько, сколько захочет, а лишь в пределах доли, полученной делением общего объема времени, зарезервированного той или иной организацией телерадиовещания для целей предвыборной агитации, на общее число кандидатов. Однако, если предположить, что каждый гражданин имеет право по своей инициативе разместить в эфире этой же организации телерадиовещания предвыборную агитацию в пользу того же кандидата, а организация телерадиовещания вправе эту агитацию распространять, то данная норма, как и множество других норм о “равных условиях доступа кандидатов к средствам массовой информации”, теряет всякий смысл. Ведь кандидат сможет присылать неограниченное количество своих сторонников, которые, при соответствующем расположении к нему руководителей этой организации телерадиовещания, будут в неограниченных объемах получать эфирное время и распространять его политическую рекламу сверх отведенной ему в соответствии с Законом “доли”.

Еще более разрушительное действие оказывает эта идея на нормы Закона, касающиеся порядка финансирования агитационной кампании. Так, например, п.21 ст.49 устанавливает: “оплата эфирного времени должна производиться исключительно за счет средств избирательного фонда кандидата”. Невыполнение этого условия, т.е. оплата услуг, связанных с проведением предвыборной агитации, не из средств избирательного фонда кандидата, или перерасходование средств избирательного фонда более чем на 1% от его максимально разрешенного размера влечет отмену регистрации кандидата или отмену результатов выборов. Но в случае, если любой гражданин может разместить предвыборную агитацию за “своего” кандидата, оплатив ее из собственного кармана, тогда и эта норма не имеет ни малейшего смысла. Кандидат, экономящий крайне ограниченные средства избирательного фонда, вместо того, чтобы оплачивать предвыборную агитацию со своего избирательного счета, всегда сможет направить в организацию телерадиовещания “гражданина” (например, сотрудника своего избирательного штаба) с нужной суммой наличных денег.

Кроме того, если предположить, что граждане имеют право проводить предвыборной агитацию за того или иного кандидата по своей, а не по его инициативе, не ясно, кто должен нести ответственность за содержание агитационных материалов и за нарушения правил их распространения. На сегодняшний день Центризбирком в большинстве случаев выносит предупреждение, грозит отменой регистрации или применяет иные санкции непосредственно к кандидатам. Однако, кандидат вправе заявить, что, поскольку предвыборная агитация распространялась не им, а лишь симпатизирующим ему гражданином или средством массовой информации, он не должен нести за нее ответственность. По мнению Центральной избирательной комиссии, в случае, если к ответственности за нарушения придется привлекать не кандидатов, а самих многочисленных нарушителей, контроль за законностью проведения предвыборной агитации может быть полностью потерян.

Естественно, что с учетом всего вышесказанного идея о праве каждого гражданина на проведение предвыборной агитации по собственной инициативе, от своего имени и за свой счет оказалась для Центральной избирательной комиссии неприемлемой. Еще в августе этого года в “Российской газете” были официально опубликованы “Обращение к участникам избирательного процесса” и “Разъяснения о некоторых вопросах проведения предвыборной агитации…”. Оба эти документа содержали нормы, запрещающие гражданам распространять предвыборную агитацию через средства массовой информации: “предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания, в периодических печатных изданиях могут вести только зарегистрированные кандидаты… и только за счет средств соответствующего избирательного фонда. Иные участники избирательного процесса не вправе проводить предвыборную агитацию через средства массовой информации”. Тем не менее, Центризбирком до сих пор не смог опровергнуть аргументы, говорящие в пользу противоположной точки зрения. Их несколько.

Первым серьезным аргументом, подтверждающим, что не только кандидаты, но и граждане могут быть субъектами (источниками, инициаторами) проведения предвыборной агитации в пользу или против любого кандидата, является п.2 ст.3 (“Избирательные права граждан Российской Федерации при выборах Президента Российской Федерации”), который устанавливает, что “гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, имеет право участвовать в… предвыборной агитации”. К сожалению, данная формулировка несколько размыта, поскольку вместо конструкции “проводить предвыборную агитацию” использован никак не определенный термин “участвовать” в предвыборной агитации. Однако эта проблема легко разрешается формулировкой ст.8 (“Право на предвыборную агитацию”). Пункт 1 этой статьи устанавливает, что “государство обеспечивает гражданам Российской Федерации, политическим общественным объединениям свободу проведения агитации”. Это положение развивается и в п.2, который говорит о том, что “граждане Российской Федерации” наравне с “политическими общественными объединениями” вправе “проводить предвыборную агитацию, то есть осуществлять деятельность, побуждающую или имеющую целью побудить избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за или против любого зарегистрированного кандидата”. Таким образом, очевидно, что в соответствии с п.2 ст.3 и п.2,3 ст.8 Закона граждане имеют право на проведение предвыборной агитации.

Вторым немаловажным аргументом является то, что ни “граждане”, ни “журналисты”, ни “редакции средств массовой информации” не фигурируют в перечне лиц и организаций, которым “запрещается проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые предвыборные агитационные материалы”. Такой перечень приведен в п.3 ст.44 (“Предвыборная агитация и формы ее проведения”) Закона. Характерно, что этот список, в который включены пять видов субъектов, является закрытым. Таким образом, подразумевается, что всем иным лицам и организациям, в том числе гражданам, журналистам и редакциям средств массовой информации, проведение предвыборной агитации и выпуск агитационных материалов разрешены. Во всех остальных нормах, устанавливающих порядок проведения предвыборной агитации, Закон говорит о тех или иных правах кандидатов, но ни в одной статье не содержатся положения о том, что то или иное право по проведению предвыборной агитации принадлежит исключительно кандидатам, а все иные субъекты этого права лишены.

Наконец, третий аргумент носит более практический характер, чем предыдущие: во время предвыборной кампании нередки собрания, митинги и демонстрации в поддержку какого-либо кандидата или в знак протеста против его кандидатуры. Речи на этих мероприятиях, транспаранты, плакаты, листовки и прочее, безусловно, являются одним из видов предвыборной агитации, причем во многих случаях эта агитация проводится гражданами именно от своего имени, а не по заданию кандидатов. Правда, в упомянутых выше “Обращении…” и “Разъяснении…” ЦИК попытался установить, что “предвыборные печатные, аудиовизуальные и иные материалы могут изготовляться и распространяться лишь с согласия зарегистрированного кандидата”, т.е., фактически, только от его имени. Однако, во-первых, с нашей точки зрения, бессмысленно, исходя из догматической точки зрения о том, что единственным легальным источником предвыборной агитации во время избирательной кампании может быть кандидат, требовать, чтобы такая агитация была оплачена из чьего-либо избирательного фонда. Во-вторых, наблюдается некоторая нелогичность в том, что Центризбирком “оставил” гражданам право на проведение митингов, шествий, демонстраций, пикетов и прочих мероприятий в поддержку того или иного кандидата, несмотря на то, что по Закону они также являются одним из видов предвыборной агитации, но “лишил” граждан права на проведение иных видов предвыборной агитации, в частности, через средства массовой информации или путем распространения листовок, плакатов и т.п. Закон, оперируя единым определением предвыборной агитации, не дает Центризбиркому возможности разрешать гражданам проведение одних ее видов и одновременно запрещать проведение других.

Таким образом, для того, чтобы позиция Центральной избирательной комиссии действовала в течение кампании по предстоящим выборам Президента РФ, ЦИК должен в ближайшее время привести новые аргументы в ее пользу.

Федор Кравченко