Референдум, выборы и СМИ.
Модификация правового поля

Политическая система современной России находится в стадии становления. Это обстоятельство приводит к интенсивному развитию и постоянному изменению политических процессов, в том числе и таких, как выборы и референдумы.

Центральное место, занимаемое названными формами непосредственной демократии в политической системе современной России, обусловлено тем, что только они позволяют обеспечить практически каждому совершеннолетнему гражданину возможность выразить свою волю, участвуя в формировании высших органов государственной власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Поэтому, в силу своей значимости, выборы и референдум нуждаются в адекватной правовой регламентации.

На формирование воли избирателей и участников референдума значительное влияние оказывают средства массовой информации. Это приводит к необходимости тщательной юридической проработки ряда моментов, связанных с деятельностью СМИ в период проведения выборов и референдума.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (далее – ФЗ “Об основных гарантиях...”) явился важным этапом на пути формирования так называемого “правового поля” деятельности СМИ во время избирательной кампании и кампании по проведению референдума. Но, тем не менее, почти двухлетняя практика применения указанного закона привела к необходимости изменения и дополнения ряда его положений. Следствием этого явился Федеральный закон О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (далее ФЗ “О внесении изменений и дополнений...”. Указанный закон устранил ряд недостатков законодательной регламентации выборов и референдума и внес в законодательство о выборах и референдуме ряд новелл. Эти изменения и дополнения приобретают особое значение ввиду особого положения, занимаемого ФЗ “Об основных гарантиях...” в системе российского законодательства о выборах и референдуме. Дополнительную актуальность указанным изменениям и дополнениям придают грядущие выборы депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации. Все это обуславливает повышенный интерес к изменениям и дополнениям, вносимым в ФЗ “Об основных гарантиях...”, в особенности к тем из них, которые затрагивают деятельность СМИ. Анализу новелл законодательного регулирования деятельности СМИ в период выборов и референдума посвящена данная статья.

Деятельность СМИ в период проведения выборов и референдума осуществляются по следующим направлениям:

1. Проведение агитации в процессе выборов и референдума;

2. Освещение деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума;

3. Использование СМИ избирательными комиссиями и комиссиями референдума для ознакомления общественности с результатами своих действий.

Проведение агитации в процессе выборов и референдума

ФЗ “Об основных гарантиях...” в прежней редакции возлагал ряд обязанностей, связанных с проведением агитации в ходе выборов и референдума, на средства массовой информации и на телерадиокомпании, в частности, обязанность предоставления бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади. Но средства массовой информации как таковые не могли являться адресатами указанных обязанностей, поскольку, согласно ч.2 ст.2 Закона РФ “О средствах массовой информации” (далее – ФЗ “О СМИ”), средство массовой информации является формой распространения массовой информации, а не субъектом права и, следовательно, не может иметь никаких обязанностей. В то же время возложение соответствующих обязанностей на телерадиокомпании осуществлялось без учета деления телерадиокомпаний на так называемые “вещающие” (то есть осуществляющие теле- и (или) радиовещание) и “производящие” (то есть телерадиокомпании, которые подобного вещания не осуществляют). Помимо этого, недостаточно четко проводилась граница между печатными СМИ и аудиовизуальными СМИ.

Новая редакция ФЗ “Об основных гарантиях...” частично улучшила ситуацию. Теперь соответствующие обязанности возлагаются на организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание и на редакции печатных изданий, что потребовало внесения ряда редакционных изменений в отдельные статьи ФЗ “Об основных гарантиях...”. В связи с этим представляют особый интерес новые формулировки п.1 ст.39 и п.1 ст.41 ФЗ “Об основных гарантиях...”, содержащие конструкцию “редакции периодических печатных изданий (периодические печатные издания)”. В данном случае речь идет не об отождествлении периодических печатных изданий и редакций таких изданий, а о более четком подходе к определению круга так называемых “публичных” СМИ при применении критерия состава учредителей. Это означает, что государственные или муниципальные органы, организации, учреждения могут быть учредителями (соучредителями) самого периодического печатного издания как средства массовой информации либо редакции периодического печатного издания юридического лица. Аналогичный прием используется и при определении статуса периодических печатных изданий, которые (либо редакции которых) учреждены кандидатом или участвующими в выборах или референдуме общественными объединениями.

ФЗ “О внесении изменений и дополнений...” произвел модификацию критериев разграничения СМИ на две группы, которые условно можно назвать “публичными” и “частными”. Статус “публичных” СМИ определяется возложением на указанные СМИ публичной функции информационного обеспечения и референдума, в силу чего они обязаны обеспечить равные возможности для ведения агитации, в том числе путем предоставления возможности проведения бесплатной (для кандидатов и участвующих в выборах общественных объединений) агитации (оплата которой производится за счет средств соответствующего бюджета).

Организации, осуществляющие вещание и редакции периодических печатных изданий, а также периодические печатные издания, не обладающие указанными выше признаками, то есть не подпадающие под действие п. 1 ст.39 ФЗ “Об основных гарантиях...”, являются “частными”. Они осуществляют агитацию исключительно на основании договора. Внесенные в ФЗ “Об основных гарантиях...” изменения и дополнения позволили более четко определить статус тех “частных” вещательных организации и СМИ, учредителями которых являются кандидаты и общественные объединения, участвующие в выборах и референдуме.

Как видно из приведенной формулировки, новая редакция пункта 2 ст.41 ФЗ “Об основных гарантиях...” более четко определяет так называемый “иммунитет от равного доступа” указанных СМИ в случае, если соответствующие участники агитации являются учредителями редакции печатного издания или учредителями самого печатного издания. В то же время, на такие издания могут быть распространены правила о “публичных” СМИ, если они удовлетворяют требованиям пункта 1 ст.39 ФЗ “Об основных гарантиях...”, то есть устанавливается фактический “приоритет публичности”, что отсутствовало в прежней редакции закона.

Изменения и дополнения, внесенные в ФЗ “Об основных гарантиях...”, ужесточили требования к материалам, размещаемым в периодических печатных изданиях. Согласно пункту 3 ст.41 ФЗ “Об основных гарантиях...” “во всех материалах, помещаемых в периодических печатных изданиях и оплачиваемых из средства избирательного фонда кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, должна помещаться информация о том, из избирательного фонда какого кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока была произведена оплата соответствующей публикации. В случае, если публикация материалов была осуществлена бесплатно в соответствии с нормами, изложенными в пункте 1 ст.41, и (или) иными нормами о бесплатном предоставлении печатной площади для публикации материалов зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в публикации должно быть помещено указание на факт бесплатности данной публикации, а также указание на то, какому зарегистрированному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку была предоставлена возможность размещения соответствующей публикации”. Примерами норм о бесплатном размещении материалов могут служить часть 2 ст.18 и статья35 закона РФ “О СМИ”.

Ст.43 ФЗ “Об основных гарантиях...” в новой редакции в пункте 3 устанавливает правило, согласно которому “экземпляры агитационных материалов или их копии до начала их распространения должны предоставляться в избирательную комиссию, зарегистрировавшую соответствующего кандидата (соответствующий список кандидатов), в комиссию референдума, зарегистрировавшую инициативную группу по проведению референдума, или нижестоящую избирательную комиссию, комиссию референдума в случаях, предусмотренных федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации. Вместе с данными материалами в избирательную комиссию, комиссию референдума должны быть предоставлены также сведения о месте нахождения (адреса места жительства) организаций (лиц), изготовивших и заказавших эти материалы. Изготовление и распространение агитационных печатных материалов без согласия в письменной форме соответствующих зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп по проведению референдума не допускаются”. Указанная формулировка не позволяет однозначно определить, относятся ли отмеченные правила к материалам, размещаемым в периодических печатных изданиях. Этот вопрос возникает потому, что содержащееся в части 2 ст.2 ФЗ “Об основных гарантиях...” определение агитационных материалов, как материалов, “содержащих признаки агитации, агитации по вопросам референдума и предназначенные для массового распространения, обнародования в ходе избирательной кампании, при проведении референдума” позволяет трактовать агитацию в печатных СМИ как печатные агитационные материалы. В то же время проведенное законодателем разграничение законодательного регулирования агитации в печатных СМИ и агитации путем распространения агитационных печатных материалов (5) дает основание для сомнений в применимости правил об агитационных печатных материалах к агитации в печатных СМИ. Кроме того, если трактовать указанное правило так, то в соответствующую комиссию должен быть представлен номер периодического печатного издания с размещенными в нем агитационными материалами, это фактически означает легитимацию цензуры, то есть, в соответствии со ст.3 Закона РФ “О СМИ” требования “от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложения запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей”, что противоречит не только Закону РФ “О СМИ”, но и Конституции РФ.

Но, одновременно с этим, следует учитывать и то, что представление агитационных материалов в соответствующую комиссию служит эффективной превентивной мерой, позволяющей поставить барьер на пути нарушений законодательства об агитации. В связи с этим представляется оправданным введение обязательного предварительного представления в соответствующие избирательные комиссии референдума агитационных материалов, размещаемых в печатных СМИ. Однако такая обязанность должна быть возложена на кандидатов и на соответствующие объединения, участвующие в выборах и референдуме, а также на производителей (изготовителей) соответствующих материалов. При этом в соответствующую комиссию должна представляться не продукция СМИ, а сам материал до его размещения в соответствующем СМИ. Кроме того, представляется целесообразным распространить эти правила и на аудиовизуальные агитационные материалы.

Следует отметить также и то, что пункт 8 ст. 3 “Об основных гарантиях...” устанавливает правило, согласно которому “иностранные граждане, за исключением случая, указанного в пункте 8 статьи 4 ФЗ “Об основных гарантиях...”, лица без гражданства, иностранные юридические лица не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов (списка кандидатов), избранию зарегистрированных кандидатов”, что значительно ограничивает возможности их участия в агитации.

Особые правила установлены применительно к параллельной рекламе коммерческой и иной деятельности участников агитации в ходе выборов и референдума. Согласно пункту 5 ст.45 ФЗ “Об основных гарантиях...” “реклама коммерческой и иной деятельности кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, доверенных лиц и уполномоченных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, доверенных лиц зарегистрированных кандидатов, членов и уполномоченных представителей по проведению референдума, а также организаций, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами руководящих органов которых являются указанные лица и организации, в ходе избирательной кампании, при проведении референдума осуществляется на основаниях, предусмотренных пунктом 2 ст.39 и пунктом 3 статьи 41 ФЗ “Об основных гарантиях...”. В день голосования и в день, предшествующий дню голосования, такая реклама не допускается”. Указанное положение означает, что реклама должна осуществляться на договорной основе с указанием обязательных реквизитов агитационных материалов.

Освещение деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума

Изменения в законодательном регулировании указанного направления деятельности СМИ в период проведения выборов и референдума связаны, прежде всего, с расширением принципа гласности в деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума. Расширение принципа гласности в деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума означает расширение возможностей общественного контроля за деятельностью указанных комиссий.

В соответствии с изменениями, внесенными в ст.26 ФЗ “Об основных гарантиях...”, представители средств массовой информации вправе присутствовать не только на заседаниях соответствующей комиссии, но и при осуществлении “соответствующей участковой, территориальной избирательной комиссией референдума работы со списками избирателей, участников референдума, с избирательными бюллетенями, бюллетенями для голосования на выборах, референдуме, протоколами об итогах голосования”.

Использование СМИ избирательными комиссиями и комиссиями референдума для ознакомления общественности с результатами своих действий

ФЗ “О внесении изменений и дополнений...” привел к изменению перечня решений, подлежащих опубликованию:

– решение о назначении выборов в случае досрочного прекращения полномочий органа или депутатов, указанных в пункте 1 ст.8 ФЗ “Об основных гарантиях...” – подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия;

– решение избирательной комиссии о назначении выборов в случае, если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные сроки либо не назначит выборы в соответствие с установленным порядком при досрочном прекращении органом или депутатами, к указанными в пункте 1 ст.8 ФЗ “Об основных гарантиях...”, исполнения своих полномочий, а также при отсутствии уполномоченного на то органа или должностного лица - публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения установленного пунктом 1 ст.10 ФЗ “Об основных гарантиях...” срока.

– решение о назначении референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия.

Новая редакция ст.60 ФЗ “Об основных гарантиях...” устанавливает новые правила опубликования итогов голосования, результатов выборов и референдума. Если ранее устанавливалось только, что официальное опубликование полных данных о результатах выборов, референдума осуществляется в течение 3 месяцев со дня голосования, то в соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в пункт 4 ст.60 ФЗ “Об основных гарантиях...” “Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации официальное опубликование перечисленных данных, содержащихся в протоколах избирательных комиссий, действовавших на территории избирательного округа, может быть возложено на соответствующую окружную избирательную комиссию либо на избирательную комиссию субъекта Российской Федерации. Официальное опубликование полных данных о результатах выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации осуществляется в течение трех месяцев со дня голосования. Официальное опубликование полных данных о результатах выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума осуществляется в течение двух месяцев со дня голосования”.

Кроме того, пункт 7 ст.45 ФЗ “Об основных гарантиях...” предусматривает, что “в случае нарушения зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком пункта 3 ст.45 ФЗ “Об основных гарантиях...” избирательная комиссия обязана, а иные органы, организации и граждане, указанные в пункте 4 ст.63 ФЗ “Об основных гарантиях...”, вправе обратиться в суд с представление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов). В случае нарушения зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума установленных ст. Ст.37-45 ФЗ “Об основных гарантиях...”иных правил проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума избирательная комиссия, комиссия референдума своим решение выносит предупреждение зарегистрированному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, инициативной группе по проведению референдума либо обращается в соответствующие правоохранительные и иные органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, при этом избирательная комиссия вправе также отметить решение о регистрации кандидата (списка кандидатов). Соответствующее решение избирательной комиссии передается в средства массовой информации”.

Согласно пункту 16 ст.21 ФЗ “Об основных гарантиях...”, “публичные” вещательные организации и редакции периодических печатных изданий “должны предоставлять возможность для размещения печатной информации избирательных комиссий, комиссий референдума, а также предоставлять избирательным комиссиям, комиссиям референдума бесплатное эфирное время для информирования избирателей, участников референдума. При этом расходы организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и редакций периодических печатных изданий покрываются в порядке, установленном соответственно пунктом 5 ст.40 и пунктом 1 ст.41 ФЗ “Об основных гарантиях...” (то есть за счет текущего бюджетного финансирования).”

ФЗ “О внесении изменений и дополнений...” также конкретизировал положения ФЗ “Об основных гарантиях...”, затрагивающие вопросы ответственности. В частности, вместо конструкции “судебной ответственности СМИ”, предусмотренной пунктом 5 ст.45 ФЗ “Об основных гарантиях...” в его прежней редакции, пункт 6 ст.45 ФЗ “Об основных гарантиях...” в новой редакции закрепляет конструкцию “ответственности организаций, осуществляющих теле - и (или) радиовещание и редакций периодических печатных изданий, установленной законодательством РФ. Кроме того, важное значение имеет возложение на избирательную комиссию обязанности обратиться в суд с представлением об отмене регистрации кандидатов (списка кандидатов) в случае нарушения зарегистрированным кандидатом, избирательным блоком пункта 2 ст.45 ФЗ “Об основных гарантиях...” то есть при совершении злоупотреблений свободой массовой информации (пункт 7 ст.45 “Об основных гарантиях...”).

Пунктом 8 ст.45 ФЗ “Об основных гарантиях...” установлена обязанность правоохранительных органов принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления подложных и незаконных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и их изъятию, устанавливать изготовителей указанных материалов и источник их оплаты, а также незамедлительно информировать соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума о выявленных фактах и о принятых мерах.

Согласно пункту 9 ст.45 ФЗ “Об основных гарантиях...”, изложенному в новой редакции, “в случае нарушения организацией, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакцией периодического печатного издания установленных ФЗ “Об основных гарантиях...”, федеральным конституционным законом, иным федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации правил проведения агитации соответствующая избирательная комиссия, комиссия референдума вправе обратиться в правоохранительные органы, суд, исполнительные органы государственной власти, осуществляющие государственную политику в области средств массовой информации, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечением организации, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакции периодического печатного издания к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации”.

Особо следует отметить пункт 16 ст.47 ФЗ “Об основных гарантиях...”, который предусматривает, что Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что избирательное объединение или блок обязаны возместить организациям, осуществляющим теле- и (или) радиовещание, редакциям периодических печатных изданий расходы, понесенные этими организациями в связи с обеспечением прав избирательного объединения или блока на проведение предвыборной агитации с использованием бесплатного эфирного времени и печатной площади, если они не приняли участия в распределении депутатских мандатов и набрали по результатам голосования менее установленного этим федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Указанный барьер числа голосов избирателей не может быть более чем 3 процента.

Следует обратить внимание и на новый, более жесткий порядок разрешения избирательными комиссиями и комиссиями референдума споров, связанных с проведением выборов и референдума. Согласно пункту 4 ст.21 ФЗ “Об основных гарантиях...”, “избирательные комиссии, комиссии референдума обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в ходе избирательной кампании или подготовки и проведения обращения о нарушении ФЗ “Об основных законах...”, федеральных конституционных законов, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований в части, регулирующей подготовку и проведение выборов, референдума, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, – немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решение по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. Избирательные комиссии референдума вправе обращаться с представлением о проведении соответствующей проверки и пресечении нарушений ФЗ “Об основных гарантиях...”, федеральных конституционных законов, иных федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, уставов муниципальных образований в части, регулирующей подготовку выборов и проведение выборов, референдума, в правоохранительные органы, которые обязаны в пятидневный срок, не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или день, следующий за днем голосования, – немедленно принять меры по пресечению этих нарушений. В случае, если факты, содержащиеся в обращении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в десятидневный срок”.

В заключение следует отметить, что изменения и дополнения, внесенные в ФЗ “Об основных гарантиях...”, имеют позитивный характер: создают дополнительные гарантии защиты избирательных прав и права на участие в референдуме РФ, а также прав иных участников избирательной кампании и кампании по проведению референдума, более четко определяют правовые рамки их деятельности, корректируют ряд неудачных формулировок прежнего избирательного законодательства и т.д. ФЗ “О внесении изменений и дополнений...” помог преодолеть ряд существенных недостатков ФЗ “Об основных гарантиях...”.

Вместе с тем, не все указанные недостатки устранены; так, например, по-прежнему не определена законодательно роль аудиовизуальных СМИ в проведении предвыборной агитации, хотя после внесения изменений и дополнений в ФЗ “Об основных гарантиях...” разграничены вещательные организации и аудиовизуальные СМИ (телевизионные и радиопрограммы). Кроме того, сохраняется название “электронное СМИ”, которое не имеет адекватного юридического определения. Деятельность “частных” вещательных организаций и СМИ в отличие от “публичных”, по-прежнему регламентируется крайне незначительно. Но, несмотря на это, нельзя отрицать, что ФЗ “Об основных гарантиях...” с учетом изменений и дополнений, внесенных в него ФЗ “О внесении изменений и дополнений...”, является важным этапом на пути развития законодательства о выборах и референдуме и создает предпосылки для дальнейшего его развития.

Максим КУДРЯВЦЕВ