Средства массовой информации
в избирательной кампании *
КОММЕНТАРИЙ
к статье 40 Федерального закона РФ
“Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации”
Предваряя подробное рассмотрение данной статьи закона, следует
обратить особое внимание на ряд существенных обстоятельств,
без учета которых понимание статьи 40 настоящего Федерального
закона будет неполным.
Федеральными законами “Об основных гарантиях избирательных
прав граждан Российской Федерации”, “О выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, “О выборах
Президента Российской Федерации” условия проведения предвыборной
агитации на телевидении и радио определялись достаточно подробно.
При этом существенных различий в законодательном регулировании
предвыборной агитации не было.
Вместе с тем указанные законы предусматривали, что более
подробный порядок предоставления эфирного времени государственными
телерадиокомпаниями для целей предвыборной агитации будет
установлен соответствующими Инструкциями Центральной избирательной
комиссии РФ. Такое право и такая обязанность ЦИК РФ находит
свое объяснение в том, что самый подробный закон объективно
не может и не должен содержать таких условий, как срок подачи
заявок на предоставление платного и бесплатного времени, способ
распределения эфирного времени (жребий), сроки и порядок предоставления
эфирного времени при повторном голосовании и повторных выборах,
порядок рассмотрения информационных споров и т.п.
Нужно также сказать, что Инструкции были необходимы еще и
потому, что заполняли правовой вакуум в сфере СМИ (хотя и
на период предвыборной кампании). В них давались определения
таким понятиям как “государственная телерадиокомпания”, “общероссийская
государственная телерадиокомпания”, “политическая реклама”,
“виды предвыборной агитации” и т.п. Подобных определений законодательство
РФ не содержит до сих пор: Инструкции, напомню, действовали
в период соответствующих выборов.
Кроме того, Инструкции ЦИК РФ являются более гибкими правовыми
актами, нежели законы, их положения достаточно просто в оперативном
порядке уточнить, изменить или отменить, что в условиях скоротечности
выборов является немаловажным обстоятельством.
Данный Федеральный закон исходит из совершенно другой концепции:
все нормы, регулирующие предвыборную агитацию, в том числе
на телевидении и радио, должны содержаться только в законе,
издание каких-либо Инструкций ЦИК или иных подзаконных актов,
уточняющих и конкретизирующих эти нормы, не предполагается.
Что же, практика покажет, насколько эта позиция эффективна.
Но полагаю, что лишение ЦИК РФ права издания соответствующих
Инструкций по вопросам предвыборной агитации скажется на ходе
предвыборных кампаний только негативно.
Понимая, что данный Федеральный закон в силу своего рамочного
характера не мог урегулировать весь комплекс отношений в сфере
предвыборной агитации на телевидении и радио, все-таки нельзя
простить небрежность, с которой прописаны статьи, посвященные
предвыборной агитации: так в названии статьи 40 ФЗ, в содержании
которой речь идет именно о телерадиокомпаниях, указываются
почему-то “электронные средства массовой информации” (хотя
законодательные акты РФ вообще не знают определения понятию
“электронное средство массовой информации”).И все же недостатки
законодательного регулирования условий проведения агитации
не телевидении и радио не уменьшают , однако, значения дальнейшего
развития законодательства РФ в этой сфере.
Первое предложение пункта 1 ст.40 настоящего Федерального
закона по своей сути повторяет все аналогичные нормы, содержащиеся
в других законодательных актах РФ о выборах. Организации,
осуществляющие теле и (или) радиовещание и подпадающие под
действие пункта 1 статьи 39 данного Федерального закона (напомню
– речь идет о телерадиокомпаниях учредителями (соучредителями)
которых являются государственные и муниципальные органы, организации,
учреждения и (или) которые финансируются за счет средств,
выделенных органами власти или местного самоуправления, в
размере до 15% своего бюджета в период года, предшествующего
дню официального опубликования решения о назначении выборов)
обязаны предоставить зарегистрированным кандидатам, избирательным
объединениям (блокам), инициативным группам по проведению
референдума бесплатное эфирное время.
И хотя законодатель по сути повторил этой нормой аналогичные
нормы предыдущих избирательных законов, к сожалению, он не
снял ряд существенных вопросов, имеющих, на мой взгляд, существенное
значение для нормального осуществления предвыборной агитации
на телевидении и радио.
Проблема первая. Она связана с условием учредительства (соучредительства)
государственными и муниципальными органами и организациями
телерадиокомпаний.
Дело в том, что зачастую учредительство (соучредительство)
играет формальную роль и не устанавливает каких-либо серьезных
прочных связей телерадиоорганизации и государства. Посудите
сами, Федеральный закон РФ “Об акционерных обществах” различает
понятия “учредитель” (лицо, принявшее участие в учреждении
организации) и “акционер” (лицо, владеющее пакетом акций).
Очевидно, что учредитель к моменту назначения выборов может
и не являться акционером учрежденной им организации: государственные
и муниципальные органы и организации не лишены права распоряжаться
принадлежащими им акциями. Таким образом, вполне возможна
ситуация, когда на телерадиоорганизацию, среди акционеров
которой нет государственных или муниципальных органов и организаций,
будет возложена обязанность предоставлять бесплатное эфирное
время. Полагаю, что даже возможность подобного решения должна
быть исключена.
Далее. Государственные и муниципальные органы, выступив в
качестве соучредителей телерадиоорганизации вместе с другими
организациями, могут стать владельцами очень малого количества
акций, что делает связь телерадиокомпании и государства весьма
и весьма условной: 0,5%, 5%, 10% и т.д. Поэтому речь должна
была бы идти о контрольном (блокирующем) пакете акций (долей)
государства в телерадиоорганизации.
Проблема вторая. Она связана с условием финансирования телерадиоорганизации
за счет средств, выделенных федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами
местного самоуправления. Шагом вперед стало установление размера
этого финансирования – 15% бюджета телерадиоорганизации в
период года до дня назначения выборов (в предыдущих законах
содержалось спорное положение о “полном или частичном финансировании”).
Дело в том, что законодательство РФ не дает четкого определения
финансирования за счет средств, выделенных органами власти
и местного самоуправления. И под финансированием можно понимать
установление для телерадиоорганизаций льгот, выделение им
государственных дотаций, государственные (федеральные, субъектов
РФ, муниципальные) заказы, финансирование специальных программ
на телевидении и радио (право, экология, культура, образование
и т.д.).
Различное понимание “финансирования” демонстрирует даже данный
Федеральный закон, который в п.5 статьи 40 устанавливает,
что расходы телерадиоорганизаций по предоставлению участникам
избирательного процесса бесплатного эфирного времени покрываются
за счет текущего бюджетного финансирования. Кроме того, чрезвычайно
важной станет в ближайшее время проблема предоставления бесплатного
времени кандидатам на выборах в субъектах РФ.
Преобразование ВГТРК в холдинг, включающей в себя все региональные
государственный телерадиокомпании с потерей их экономической
и правовой самостоятельности, делает невозможным с правовой
точки зрения установить в законах субъектов РФ обязанность
предоставить бесплатное эфирное время на каналах, финансируемых
общероссийским вещателем. Во многих же регионах местной государственной
телерадиокомпанией являлась именно та, которая сегодня должна
войти в состав общероссийского информационного холдинга. И
эта проблема требует своего скорейшего решения, в первую очередь,
на законодательном уровне.
Важной новеллой пункта 1 ст.40 Федерального закона, которая
требует большей конкретизации в соответствующих законах о
выборах, является норма о том, что бесплатное эфирное время
должно выделяться в период, когда телерадиопрограммы государственных
(для краткости будем использовать в дальнейшем именно этот
термин) собирают наибольшую аудиторию, в период так называемого
“прайм-тайма”. Данный Федеральный закон не уточняет кто и
каким образом будет определять этот период, хотя в отсутствие
Инструкций ЦИК РФ подобная неопределенность грозит лишить
эту норму своего потенциального эффекта. Было бы целесообразно
в дальнейшем установить, что указанный период устанавливается
соответствующими избирательными комиссиями либо на основе
специальных социологических исследований, либо самостоятельно
на основе рекламных расценок – как правило, они максимальны
именно в период “прайм-тайма”.
Бесплатное эфирное время согласно Федеральному закону выделяется
общероссийскими и региональными телерадиокомпаниями исключительно
по рабочим дням. Причем на каналах общероссийской ТРК – не
менее 1 часа в день, на каналах региональной ТРК – не менее
30 минут в день. Данная норма также требует дополнительной
корректировки, так как, повторюсь, самостоятельных региональных
государственных телерадиокомпаний, по сути, не осталось. Для
сохранивших свою самостоятельность региональных ТРК и вещающих
в сутки менее 2-х часов, Федеральный закон сделал исключение
в обязательном объеме бесплатного эфирного времени: в этом
случае они должны выделять для бесплатного предоставления
не менее одной четвертой общего объема времени вещания в сутки.
Наконец, настоящий Федеральный закон повторяет уже знакомую
по предыдущим законам о выборах норму, согласно которой бесплатное
эфирное время распределяется как между кандидатами, так и
между избирательными объединениями и блоками на равных основаниях
(по хронометражу, времени выхода в эфир и др. условиям). Это
время также должно быть использовано участниками предвыборной
агитации на равных основаниях. В связи с реализацией данной
нормы встает ряд серьезных вопросов, без нормативного решения
которых законность предвыборной кампании и гарантии равенства
прав кандидатов, избирательных объединений, избирательных
блоков будут поставлены под сомнение: норма допускает, что
время, предназначенное для коллективных форм агитации, может
превышать 1/3 общего объема бесплатного времени и даже совпадать
с ним.
Здесь возникает ряд вопросов. Насколько законным будет решение
телерадиоорганизации, подпадающей под действие пункта 1 статьи
39 данного Федерального закона, о том, что весь объем бесплатного
эфирного времени будет отводиться на коллективные формы агитации?
Кто и каким образом будет определять формы коллективных видов
предвыборной агитации (будет ли это диспут, дебаты или круглый
стол)? Что будет со временем, которое по каким-либо причинам
не “выбирается” участниками предвыборной агитации (например,
как это было на выборах 1995 года, – отдельные избирательные
объединения, блоки могут отказаться от коллективных форм предвыборной
агитации)? Как поступать и кто будет принимать решение (государственные
телерадиокомпании или ЦИК), если на дебаты придет один участник:
допускать его (ведь он использует предоставленную ст.40 ФЗ
возможность) или отказывать, обеспечивая, таким образом, принцип
равных условий?
Эти и другие, вытекающие из указанной нормы вопросы, требуют
незамедлительного решения на законодательном уровне. В противном
случае руководство государственных телерадиоорганизаций столкнется
с серьезными трудностями при организации предвыборной агитации.
К сожалению, новый Федеральный закон продолжает допускать
предоставление эфирного времени за плату. Но если Инструкцией
ЦИК РФ такое предоставление ограничивалось в объеме: объем
платного времени должен быть равен объему бесплатного времени,
– то теперь Федеральный закон в пункте 3 ст.40 устанавливает,
что общий объем резервируемого эфирного времени не может быть
меньше общего бесплатного эфирного времени, т.е. может превышать
бесплатный в 2, 5, 10, 15 и сколько угодно раз. Сама по себе
сомнительная возможность предоставления государственными телерадиокомпаниями
эфирного времени за плату данным Законом усугубляется, так
как не содержит никаких ограничений по объему выделяемого
платного эфирного времени. Очевидно, что, выделив для платного
времени максимально большой объем времени, можно обеспечить
выгодные результаты только для финансово состоятельных кандидатов,
избирательных объединений. Правильно ли это при формировании
органов государственной власти? Навряд ли.
Зарезервированное платное время предоставляется согласно
п.3 ст.40 ФЗ по требованию кандидата, избирательного объединения,
блока на основании договора. К сожалению, ФЗ не содержит хотя
бы самых существенных условий такого договора, не определяет
его специфику, не отражает его публично-правовой характер.
Поэтому либо на уровне соответствующих законов, либо в решениях
ЦИК РФ необходимо дать, по крайней мере, самые важные условия
такого договора (например, права и обязанности журналиста-ведущего,
характер, вид (форма) предвыборной агитации, время выхода
в эфир и т.п.).
Пункт 3 ст.40 настоящего Федерального закона устанавливает,
что размер оплаты в целях обеспечения равноправия кандидатов,
а также избирательных объединений, избирательных блоков должен
быть единым и опубликован не позднее дня, в который начинается
выдвижение кандидатов (списков кандидатов) либо не позднее
чем через 10 дней после назначения дня голосования на референдуме.
При этом оплата должна быть произведена в полном объеме до
предоставления эфирного времени и только через соответствующие
избирательные фонды.
Следует полагать, что обязанность опубликовать размер оплаты
возлагается на руководство соответствующей государственной
телерадиокомпании. Однако в связи с данной нормой возникает
очевидный вопрос: должна ли плата за единицу эфирного времени
кандидата равняться плате за единицу эфирного времени избирательного
объединения (избирательного блока)? Полагаю, что все-таки
нет. Поэтому в последующих законах следует внести соответствующие
уточнения. Возникает и другой вопрос – будет ли указанное
опубликование осуществляться за плату, а если за плату – подпадают
ли эти расходы телерадиокомпаний под действие пункта 5 ст.40
настоящего Федерального закона? Этот аспект также требует
дополнительного уточнения в законодательстве о выборах.
Равенство прав участников избирательной кампании обеспечивается
не только равной оплатой, но и равенством условий предоставления
зарезервированного платного эфирного времени: кандидат (избирательное
объединение, избирательный блок) получает долю общего зарезервированного
платного времени, которая получается делением этого общего
объема времени на общее число участников избирательной кампании
по соответствующему избирательному округу.
Согласно пункту 4 ст.40 Федерального закона регулирование
порядка и условий предоставления эфирного времени кандидатам,
избирательным объединениям, избирательным блокам, общественным
объединениям и инициативным группам по проведению референдума
на каналах государственных телерадиокомпаний осуществляется
только законами (федеральными конституционными, федеральными,
субъектов РФ). Таким образом, как уже говорилось в настоящем
комментарии, не предполагается сама возможность издания ЦИК
РФ Инструкций, конкретизирующих и детализирующих нормы законов,
связанных с предвыборной агитацией на телевидении, радио и
в периодической печати. Хотя и Инструкция от 20.09.95 г. №
18/149-II (“О порядке предоставления эфирного времени на каналах
государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям,
избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации
агитационных предвыборных материалов в периодических печатных
изданиях с государственным участием”) и Инструкция от 05.04.96
г. № 86/716-II (“О порядке предоставления эфирного времени
на каналах государственных телерадиокомпаний кандидатам на
должность Президента Российской Федерации, избирательным объединениям,
инициативным группам избирателей и публикации агитационных
предвыборных материалов в периодичных печатных изданиях”)
давали определение понятиям видам предвыборной агитации, “политическая
реклама”, “информационная программа”, “государственная телерадиокомпания”
и т.п., устанавливали конкретный порядок предоставления эфирного
времени и условия его использования в целях предвыборной агитации
(сроки и порядок опубликования размеров оплаты эфирного времени,
сроки предоставления бесплатного эфирного времени, сроки и
порядок подачи участниками предвыборной агитации заявок на
предоставление бесплатного и платного эфирного времени, порядок
составления, утверждения оглашения графика предоставления
эфирного времени, условие равенства общего объема бесплатного
и платного времени, предоставляемое конкретной телерадиокомпанией;
условия договора на предоставление платного эфирного времени;
права и обязанности журналиста-ведущего, участвующего в предвыборной
агитации в ходе проведения коллективных форм предвыборной
агитации, условия осуществления политической рекламы и т.д.
В этой связи представляется, что либо законодатель все же
возложит обязанность регламентировать порядок предоставления
эфирного времени на ЦИК РФ, либо будет вынужден закрепить
все перечисленные конкретные вопросы непосредственно в текстах
соответствующих законов о выборах.
Пункт 5 ст.40 Федерального закона устанавливает, что расходы
телерадиокомпаний, связанные с предоставлением бесплатного
эфирного времени для целей предвыборной агитации, покрываются
за счет текущего бюджетного финансирования телерадиокомпаний.
К сожалению, сегодняшнее экономическое положение России,
объективные проблемы с бюджетным финансированием, по сути,
предполагают, что все расходы ТРК будут нести самостоятельно.
Представляется, что в соответствующих федеральных законах
следует установить, что в случае отсутствия текущего финансирования
указанные расходы покрываются за счет средств ЦИК РФ, выделяемых
ей на подготовку и проведение соответствующих выборов. Такая
норма, на мой взгляд, будет существенной гарантией для государственных
телерадиокомпаний, позволит им провести избирательную кампанию
на должном профессиональном уровне.
В пункте 6 статьи 40 содержится совершенно новая для российского
законодательства о выборах норма, что и предопределяет в значительной
степени трудности с ее реализацией. Следует отметить, что
данная норма распространяется как на телерадиоорганизации,
подпадающие под действие пункта 1 статьи 39 данного Федерального
закона (государственные), так и на любые иные, в которых есть
информационные выпуски (программы, блоки).
Согласно данной норме любая телерадиокомпания
в своих информационных блоках не в праве отдавать предпочтения
какому бы то ни было кандидату, зарегистрированному кандидату,
избирательному объединению или блоку, в том числе по времени
освещения их агитационной деятельности. Это означает, что
телерадиокомпания должна либо отводить в своих информационных
выпусках каждому участнику равное время, либо не упоминать
никого из участников избирательного процесса в случае отсутствия
у телерадиокомпании так называемого информационного повода
вести речь о ком-либо из кандидатов. В этой связи было бы
более предпочтительнее, на мой взгляд, в дальнейшем исключить
из указанной нормы слова “в том числе”.
