Усиление ответственности СМИ за нарушение правил проведения предвыборной агитации

Комментарий отдельных положений ФЗ “Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”

Характеристика закона

Принятый 5 ноября 1999 г. Государственной Думой ФЗ “Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах” (далее — Закон) призван в известной степени оживить российское избирательное законодательство и сориентирован, в частности, на укрепление порядка организации и проведения предвыборной агитации и агитации при проведении референдума. Закон состоит из 25 статей, половина из них отведена на регулирование процессуальных вопросов привлечения к административной ответственности. Конкретные составы административных правонарушений сформулированы в ст. 2–11 Закона, правовой режим СМИ непосредственно затрагивается в ст. 3–5, 11.

Из существующих видов юридической ответственности на юридические лица может распространяться лишь гражданская и административная ответственность. Поэтому основаниями этой инициативы законодателей можно считать нынешнюю не всегда удачную практику гражданско-правового разрешения предвыборных конфликтов, а также необходимость усиления прямого государственного контроля за этим принципиально важным моментом жизни общества.

Закон выступает частью законодательства об административных правонарушениях, однако имеет в этом массиве правового регулирования самостоятельное значение. Ныне действующий Кодекс об административных правонарушениях (КоАП РСФСР) распространяет действие своих норм на деятельность граждан и, судя по этому законодательному шагу Думы, не позволяет в должной мере разрешать коллизии современных выборных отношений, в которых первостепенное значение имеют не отдельные физические лица, а их объединения. (Предполагается, однако, что вопросы административной ответственности юридических лиц, в том числе в части отношений в области предвыборной агитации, будут решены в новом КоАП РФ (ст.24 Закона).)

Самым действенным, да и единственно возможным, с точки зрения КоАП РСФСР (ст.24) средством воздействия на юридические лица является штраф. Последней инициативой с этой точки зрения, был закон “О Высшем Совете по этике и нравственности в области телерадиовещания и кинематографии в Российской Федерации”, который так и не вступил в силу из-за множества концептуальных и юридических неувязок.

Размеры штрафных санкций по Закону (от 100 до 500 минимальных размеров оплаты труда) на наш взгляд являются обычными для организаций, пожелавших принять участие в агитационном процессе. Общее ограничение по размеру штрафа в КоАП устанавливается на уровне до 100 минимальных размеров оплаты труда (ч.2 ст.27 КоАП), однако, согласно ч.3 той же статьи “в исключительных случаях в связи с выполнением обязательств, вытекающих из международных договоров, и особой необходимостью усиления административной ответственности законами Российской Федерации может быть установлен штраф в большем размере, чем предусматривается в части второй настоящей статьи”.

Закон устанавливает ряд важных процессуальных положений, отражающих специфику выборных отношений, отсылая, в остальном, к КоАП РСФСР. В частности, определяется, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных Законом, рассматриваются исключительно районными судами (мировыми судьями) (ст.12); правом составлять протоколы по указанным нарушениям и совершать иные процессуальные действия наделяются члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, а также уполномоченные избирательными комиссиями (п.2 ст.16 Закона); устанавливаются удовлетворяющие темпам выборного процесса сроки рассмотрения дела об административном правонарушении.

Составы правонарушений

Составы административных правонарушений юридических лиц, предложенные в Законе, являются логическим продолжением норм КоАП РСФСР, содержащихся в ст. 40.1–40.13, введенных в действие федеральным законом № 66 от 28.04.95г. Нормы рассматриваемого Закона, непосредственно касающиеся деятельности СМИ, исходят из положений ст.40.8 КоАП: “Нарушение средством массовой информации, журналистом условий проведения предвыборной агитации, предусмотренных избирательным законодательством (законодательством о референдуме), — влечет наложение на главного редактора, иное ответственное лицо, либо журналиста штрафа в размере от десяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда”. Все составы административной ответственности в Законе базируются на нормах законов, указанных в ст.1. Для последовательной иллюстрации комментария ниже будем приводить нормы наиболее общего в законодательстве о выборах федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме” № 124-ФЗ от 5 сентября 1997г.

Положения ст.3 Закона, как следует из ее содержания, в части опубликования информации касаются официальных сообщений, распространяемых, как правило, в печатных СМИ, причем предпочтение в статье именно печатных СМИ объяснить трудно. Так, например, нарушение правил публикации результатов опросов общественного мнения (которые относятся к неофициальной информации) в газете может подпадать под действие этой статьи, а обнародование этой же информации в телепрограмме — нет, что неоправданно ставит разные виды СМИ в неравное положение. Таким образом возможно толклвание, что статья распространяется на деятельность, в первую очередь, официальных изданий и на деятельность прочих печатных СМИ, публикующих официальную информацию,— однако, положения ст.3 не распространяются на порядок публикации неофициальных сообщений. Возможен и другой вариант толкования обозначенной статьи, с нашей точки зрения, некорректный, а именно: правила ст.3 распространяются на публикацию любыми печатными СМИ любых сообщений, связанных с подготовкой и проведением выборов. Некорректность последнего толкования заключается в том, что аудиовизульным СМИ дается своеобразная индульгенция на нарушение норм опубликования соответствующей информации. И хотя, например, норма п.5 ст.38 ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме” должна применяться в отношении к любым видам СМИ, ответственность в ст.3 Закона установлена только для печатных СМИ.

Положение первой смысловой части ст.4 Закона основывается на нормах ст. 39–41 ФЗ “Об основных гарантиях…”, которые уже отработаны на практике. Квалификация правонарушения по этому положению закона не представляет большой сложности. Однако, вторая смысловая часть ст.4 вызывает некоторую неопределенность оценки. Это положение ст.4 основано на норме п.6 ст.40 ФЗ “Об основных гарантиях…” и дословно ее воспроизводит. Установление жестких критериев предпочтения одного лица другому маловероятно. Поэтому на практике это приведет к тому, что в судебных заседаниях споры по поводу применимости этой стати будут решатся сугубо индивидуально, и многое будет зависеть от усилий адвокатов.

Нарушение условий рекламирования коммерческой деятельности — следующий состав административного правонарушения, установленный в ст.5 Закона. Согласно п.5 ст.45 ФЗ “Об основных гарантиях…” реклама коммерческой деятельности кандидатов и иных перечисленных в статье лиц приравнивается к агитационным сообщениям, распространяемым при помощи СМИ за плату. СМИ несут ответственность по ст.5 за несоблюдение норм законов о выборах в части нарушения порядка обеспечения требований по участию (неучастию) таких СМИ в проведении предвыборной агитации, по обеспечению равенства кандидатов при заключении договоров на предоставление эфирного времени (печатной площади).

Закон в ст.11 устанавливает ответственность за непредставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства и деловой репутации — в случаях, когда это обязательно. Данная норма ст. 11 непосредственно связана с положениями п.6 ст.45 ФЗ “Об основных гарантиях…”. Однако по тексту последнего положения также возможны различные толкования. Для их сравнения приведем п.6 ст.45 ФЗ “Об основных гарантиях…”:

“Теле-, радиопрограммы на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, указанных в пункте 1 статьи 39 настоящего Федерального закона, и редакции периодических печатных изданий, указанных в пункте 1 статьи 39 настоящего Федерального закона, участвуя в избирательных кампаниях, не вправе допускать обнародование (опубликование) информации, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированных кандидатов, если эти теле-, радиопрограммы и периодические печатные издания не могут предоставить зарегистрированному кандидату возможность обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации до окончания срока предвыборной агитации. Непредоставление зарегистрированному кандидату возможности обнародовать (опубликовать) до окончания срока предвыборной агитации опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации в теле-, радиопрограммах на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, указанных в пункте 1 статьи 39 настоящего Федерального закона, и в периодических печатных изданиях, указанных в пункте 1 статьи 39 настоящего Федерального закона, которые обнародовали (опубликовали) информацию, способную нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированного кандидата, может являться основанием для привлечения этих организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и редакций периодических печатных изданий и их должностных лиц к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации”.

Во-первых, можно охарактеризовать положение о том, что “непредоставление зарегистрированному кандидату возможности обнародовать до окончания срока предвыборной агитации опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации… может явиться основанием привлечения… к ответственности” как возложение на соответствующие организации обязанности, поскольку на основании первой части п.6 ст.45 предоставление такой возможности является обязательной, при условии технологической возможности) обнародовать опровержение.

Во-вторых, возможно другое толкование, по которому ст.11 также непосредственно касается второй смысловой части п.6 ст.45 ФЗ “Об основных гарантиях…”, однако эта часть не увязывается с первой частью п.6 ст.45, поскольку в ней говорится о принципиально иной обязанности “государственных” СМИ не допускать обнародование информации, наносящей ущерб чести и достоинству, при отсутствии технической (либо организационной) возможности обнародовать опровержение. Таким образом, непредоставление возможности обнародовать опровержение влечет санкцию без указания на обязанных субъектов, какой является и ст.11 Закона. Иными словами, ст.11 опирающаяся на вторую смысловую часть п.6 ст.45, установлена “на вырост”, до тех пор, пока не появится непосредственно и четко прописанная обязанность предоставлять возможность кандидату обнародовать до окончания срока предвыборной агитации свое опровержение.

В данном случае важны подходы логического толкования рассматриваемых норм. Действительно, конкретная обязанность не установлена в первой части п.6, однако, она, как представляется, вытекает из смысла этого положения. Закон “Об административной ответственности…” имел целью решить вполне конкретные проблемы, возникающие во время текущего и предстоящего избирательного процесса. Поэтому ст.11 найдет свое применение в контексте п.6 ст.45.

К деятельности СМИ может относиться также ст.2 Закона, предусматривающая санкции за неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума. В данном случае имеется в виду любое решение любой избирательной комиссии, которое адресовано СМИ и издано в пределах компетенции комиссии. Ст.2 предполагает неисполнение решений избирательных комиссий, изданных по конкретным вопросам, т.е. имеются в виду индивидуальные акты. Вместе с тем, при ином толковании и правовые акты нормативного характера также могут рассматриваться как объект нарушения, например, это касается инструкций ЦИК, изданных в целях единообразного применения законодательства о выборах. Таким образом, нельзя с определенностью сказать какой именно смысл термина “решение” закладывался законодателями в формулировку статьи при создании этой нормы Закона.

Вопросы действия

Рассматриваемый закон предполагает основным признаком субъектов ответственности статус юридического лица. В российской практике утвердилась модель, по которой редакция периодического издания и организация-вещатель регистрируются в качестве юридического лица. Однако из закона “О средствах массовой информации” не следует, что каждое СМИ обязано иметь именно такой правовой статус (ст.19). Вполне допустима ситуация, когда функции редакции СМИ осуществляет общественное объединение, не зарегистрировавшееся как юридическое лицо; редакцией может быть и обычный трудовой коллектив журналистов со своим уставом; также это может быть отдел юридического лица (например, крупного промышленного предприятия), который сам юридическим лицом не является; функции редакции может формально выполнять и физическое лицо. Вещатель также не обязан иметь статус юридического лица. При изложенных обстоятельствах Закон не может применяться к подобным субъектам. Но ради справедливости надо отметить, что это нисколько не избавляет таких субъектов от необходимости соблюдать законодательство о выборах, поскольку есть и другие виды юридической ответственности за нарушения законодательства о выборах, поскольку есть и КоАП, устанавливающий административную ответственность физических лиц.

Федеральный закон “Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах” подходит к перечню составов ответственности весьма выборочно. Четкую систему ответственности в этом законе зафиксировать сложно: различные субъекты ответственности, различные этапы избирательного процесса (хотя большинство составов предусмотрено за деяния, которые относятся к порядку проведения предвыборной агитации), кроме того, есть много других положений законодательства о выборах, оставшихся без подкрепления механизмами ответственности. Однако, несмотря на отмеченные вопросы, не сложно понять законодателей в реализации инициативы принятия этого закона, тем более в свете последних событий.

Станислав ШЕВЕРДЯЕВ