Закон “О выборах Президента Российской Федерации” — чуть ли не единственный, в официальных реквизитах которого, помимо даты, стоит и время подписания. Связано это с тем, что Президент Б. Ельцин одобрил его в 9 часов 00 минут 31 декабря прошлого года. Таким образом, между рождением нового Закона “О выборах Президента Российской Федерации” и фактическим началом избирательной кампании прошло всего три часа.

Предвыборная агитация. Вопросы не исчерпаны

В конце февраля в средствах массовой информации должна начаться предвыборная агитация за или против зарегистрированных кандидатов в президенты РФ. К сожалению, и журналисты, и юристы, как и в случае с парламентскими выборами 1999 года, вновь оказались не готовы к тому, чтобы правильно очертить и соблюсти правила проведения предвыборной агитации. Основной причиной этой неготовности являются сами правила, крайне противоречиво и со множеством пробелов изложенные в Законе “О выборах Президента Российской Федерации”.

Пожалуй, главным пороком обновленного в 1999 году законодательства о выборах в части регламентации проведения предвыборной агитации является определение самого термина “предвыборная агитация”, закрепленного сначала в Законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, а потом в неизменном виде “переписанного” и в Закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, и, еще позже, в Закон “О выборах Президента Российской Федерации”. Согласно всем этим законам под “предвыборной агитацией” понимается деятельность побуждающая или имеющая целью побудить избирателей к участию, а также к голосованию за или против любого зарегистрированного кандидата. Будучи изначально слишком широким, это определение практически не позволяет отграничить действительно предвыборную агитацию от информационных или аналитических материалов, направленных на освещение хода избирательной кампании, важных политических или общественных событий, участниками которых стали кандидаты, репортажей об их личных качествах, журналистских расследований, вскрывающих их криминальное прошлое, и т.д. и т.п. Поэтому избирательная кампания по выборам депутатов Государственной Думы изобиловала примерами, когда, с одной стороны, журналисты, опубликовавшие нейтральные материалы, не имевшие агитационной цели, получали от избирательных комиссий субъектов федерации “официальные предупреждения за нарушение порядка проведения предвыборной агитации помимо средств избирательного фонда”, а с другой стороны, на центральных телеканалах в течение длительного времени шли целенаправленные кампании по продвижению или дискредитации избирательных блоков и объединений. Ситуация, когда избирательные комиссии могут практически произвольно решать, какой материал “побудил или имел целью побудить” избирателей проголосовать за того или иного кандидата, усугубилась тем, что вместо неэффективных “официальных предупреждений”, которые средства массовой информации могли по большому счету игнорировать, избиркомы наделяются правом составлять протоколы и передавать их в суды для привлечения организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий к административной ответственности за “неисполнение решения избирательной комиссии”; “нарушение предусмотренных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах условий проведения предвыборной агитации”; “проведение агитации организациями, которым участие в ее проведении запрещено законом”; “изготовление или распространение агитационных материалов, не содержащих установленной законом информации”, и другие административные правонарушения, состав которых замыкается на определение понятия “предвыборная агитация”. Судя по размерам административных штрафов, налагаемых за эти правонарушения в соответствии с недавно опубликованным Законом “Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”, в течение президентской кампании избиркомы смогут действовать гораздо более эффективно, нежели во время думской. Штраф от ста до пятисот минимальных размеров оплаты труда, абсолютно нечувствительный для центральных телеканалов и крупных газет, может запросто разорить многие провинциальные СМИ.

Поскольку, как уже было сказано выше, приведенное в статье 8 Закона “О выборах Президента Российской Федерации” определение предвыборной агитации не позволяет выяснить содержание этого понятия, для его правильного толкования приходится прибегать к почти детективным способам исследования норм остальных статей этого Закона. Так, например, согласно пункту 7 статьи 48 “допускается отказ негосударственных и муниципальных организаций телерадиовещания, редакций негосударственных и муниципальных периодических печатных изданий, а также редакций государственных периодических печатных изданий, выходящих реже чем один раз в неделю, от участия в агитационной деятельности. Допускается отказ специализированных организаций телерадиовещания и редакций специализированных периодических печатных изданий от участия в освещении избирательной кампании”. Таким образом, Закон разделяет “участие в агитационной деятельности” и “участие в освещении избирательной кампании”, из чего можно сделать вывод о том, что средства массовой информации, публикующие материалы о ходе избирательной кампании, о мероприятиях, проводимых кандидатами, в частности, об их пресс-конференциях, митингах в их поддержку и т.п., не нарушают тем самым ограничений, налагаемых законом на публикацию материалов предвыборной агитации. Это чрезвычайно важный момент, поскольку журналисты большинства изданий и телекомпаний, особенно в провинции, запуганные достаточно вольготными толкованиями законодательства о выборах, боятся упоминать, например, о том, что на пресс-конференции говорил тот или иной кандидат о своей предвыборной программе, поскольку это может быть расценено как агитация за него.

Кто имеет право на проведение предвыборной агитации?

Вопрос о том, являются ли зарегистрированные кандидаты единственными субъектами права на проведение предвыборной агитации в средствах массовой информации или таким правом обладает любой гражданин не был до конца разрешен ни в Законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, ни в Законе “О выборах депутатов государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Неопределенность была связана с тем, что оба эти закона декларировали, что граждане, наравне с политическими общественными объединениями вправе проводить предвыборную агитацию, то есть осуществлять деятельность, побуждающую или имеющую цель побудить избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за или против любого зарегистрированного кандидата в любых допускаемых законом формах и любыми законными методами. Центральная избирательная комиссия заявила, что законными для граждан методами проведения предвыборной агитации являются массовых мероприятия (митинги, демонстрации, шествия и т.п.), единственными же субъектами, которым разрешено проведение агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, являются зарегистрированные кандидаты. Такая позиция была высказана, в частности, в Разъяснениях Центральной избирательной комиссии РФ от 13 августа 1999 года “О некоторых вопросах проведения предвыборной агитации в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва”.

Журналист Александр Минкин обратился в Верховный Суд РФ с жалобой о признании незаконными тех пунктов Разъяснений, которые предписывают распространять предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях исключительно с согласия зарегистрированного кандидата и исключительно за счет средств его избирательного фонда, что фактически лишает граждан, не являющихся зарегистрированными кандидатами, права на проведение предвыборной агитации в средствах массовой информации. Верховный Суд отказал Александру Минкину в удовлетворении его жалобы, признав, что обжалуемые пункты Разъяснения соответствуют нормам Закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Отказ был мотивирован тем, что в соответствии с пунктом 6 статьи 65 этого закона, граждане имеют право оказывать финансовую поддержку деятельности, способствующей выдвижению и избранию кандидата, федерального списка кандидатов только через избирательные фонды этих кандидатов. Следовательно, они не вправе от своего имени оплачивать распространение предвыборной агитации в средствах массовой информации. Однако ряд юристов отметили, несовершенство этого решения.

В соответствии с пунктом 6 статьи 65 можно запретить гражданам, не являющимся зарегистрированными кандидатами, распространять через СМИ только “позитивную” предвыборную агитацию, способствующую избранию того или иного кандидата. К агитации же “против” какого-либо кандидата этот пункт не применим, поскольку такая агитация не подпадает под определение “деятельности, способствующей избранию того или иного кандидата”. Кроме того, этот пункт действует только тогда, когда за размещение предвыборной агитации в средствах массовой информации произведена оплата. В случае же, если СМИ предоставило гражданину возможность для бесплатного размещения предвыборной агитации, либо если она представляет собой редакционный материал, ссылка на данный пункт не действует.

Закон “О выборах Президента Российской Федерации” поставил точку в дискуссиях по этому вопросу. Непосредственно перед вынесением законопроекта на третье чтение в пункт 2 статьи 44 (“Предвыборная агитация и формы ее проведения”) была включена норма о том, что проведение предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях должно быть оплачено из соответствующих избирательных фондов зарегистрированных кандидатов, за исключением случаев бесплатного предоставления эфирного времени и печатной площади зарегистрированным кандидатам в порядке, установленном статьями 48-50. Таким образом возможность для законного размещения предвыборной агитации в средствах массовой информации от имени и за счет гражданина, не являющегося зарегистрированным кандидатом, была перекрыта.

Федор Кравченко